Счетная палата Республики Молдова провела аудит соответствия, ассоциированный с аудитом эффективности системы налоговых и таможенных льгот, с целью оценки соответствия и эффективности системы налоговых и таможенных льгот.
В результате проведения аудиторских мероприятий были выявлены слабые стороны, которые обусловили препятствия в реализации принципов соответствия и эффективности в области администрирования налоговых и таможенных льгот.
Так:
Цель I: Инструменты, которыми располагают органы управления, участвующие в администрировании налоговых и таможенных льгот, являются функциональными и эффективными?

•  Налоговые и таможенные льготы в 2015 году составили 14783,1 млн.леев, и достигли самого высокого уровня за последние 5 лет. Удельный вес налоговых и таможенных льгот в Валовом внутреннем продукте составляет 12,1% и, соответственно, 37,1% - в национальныом публичном бюджете, одновременно, в государственном бюджете и бюджетах административно-территориальных единиц - 50,9%. Непрерывный рост объемов налоговых и таможенных льгот за последние пять лет происходит за счет расширения спектра налоговых льгот, которые к концу 2015 года составили 105 видов освобождения от налогов и сборов.
• Отсутствие законодательно-нормативной базы, регламентирующей порядок планирования и утверждения налоговых и таможенных льгот в соответствии с передовой практикой, неустановление ответственности сторон на этапе планирования обусловили непоследовательность в действиях и недостаточный уровень сотрудничества между органами, вовлеченными в этот процесс.
• На действующий процесс мониторинга налоговых и таможенных льгот государственными учреждениями, наделенными этими полномочиями, отрицательно влияет неиспользование всех инструментов, которыми они располагают.
• Министерство финансов, которое является ответственным за анализ, обобщение и мониторинг динамики налоговых и таможенных льгот, не обеспечило проведение анализа воздействия/результата предоставленных льгот и необходимости сохранения их значительного числа за последние 5 лет.
• Министерство финансов отражает налоговые и таможенные льготы на налог на добавленную стоимость примерно на 5762,8 млн.леев меньше по сравнению с данными, отраженными администраторами налоговых и таможенных льгот, что не обеспечивает соответствие данных, представленных Парламенту и гражданскому обществу о реальной стоимости налоговых и таможенных льгот.
• Меры, применяемые Таможенной службой, не во всех случаях соответствуют требованиям обеспечения адекватного мониторинга долгосрочных материальных активов, находящихся под таможенным надзором, которые по состоянию на 31.12.2015 составили в целом 1452,1 млн. леев, что создает благоприятные условия для „уклонения от уплаты налогов”.
• На процесс мониторинга долгосрочных материальных активов отрицательно влияет непроверка Таможенной службой соблюдения бенефициарами условий применения налоговых и таможенных льгот. Это обуславливает: несоответствие источника приобретения материальных активов, непредставление декларации-обязательства о соблюдении условий использования материальных активов и необеспечение наличия решения учредителя об увеличении уставного капитала.
• Несоблюдение некоторыми бенефициарами требований нормативной базы по соблюдению льготного режима, выраженное в непредставлении каждое полугодие информации о соблюдении условий того, что: материальные активы используются непосредственно для производства продукции, оказания услуг и/или выполнения работ; износ материальных активов относится на себестоимость продукции, оказанных услуг и выполненных работ; активы не были проданы, переданы в аренду, внаем, узуфрукт и др., отрицательно влияет на таможенный надзор за этими товарами.
• Необеспечение правильной оценки (недооценка), в 3 случаях из проверенной выборки, материальных активов, предназначенных для включения в уставный капитал - примерно на 1,0 млн.леев меньше, негативно повлияло на правильное определение таможенной стоимости материальных активов.
• Пробелы в законодательной и нормативной базе по классификации долгосрочных материальных активов, предназначенных для включения в уставный капитал обуславливает введение в уставный капитал различных товаров, деятельность, для которой они используются не соответствует критериям производства продукции, оказания услуг и/или выполнения работ.
• Расширение сети магазинов duty-free, обусловлено: их расположением до пункта паспортного контроля в зоне въезда на территорию Республики Молдова, открытия магазинов duty-free в зонах, временно неконтролируемых конституционными властями, а также открытия, в нарушение законодательных положений, магазина duty-free между правым и левым берегами Днестра определило повышение примерно в 3,7 раза (с 244,6 млн.леев в 2011 году до 904,2 млн.леев в 2015 году) налоговых и таможенных льгот на товары, размещенные и реализованные посредством магазинов duty-free.
• Рост объема товаров, ввозимых на таможенную территорию страны, в 3,4 раза, который по состоянию на 31.12.2015 составил в целом 3971,2 млн.леев, экономическими агентами из восточных районов Республики Молдова, освобожденных от всех налогов на право импорта, создает большие риски касаемо уверенности  в том, что соответствующие товары не останутся или не будут возвращены на территорию Республики Молдова.
• Наличие недостатков в применении льготного режима „гуманитарная помощь” определяется: приятием с опозданием таможенными органами мер по таможенному надзору, низкой степенью добровольного соблюдения налогоплательщиками условий использования/распределения гуманитарной помощи и др.
• Недостижение целей, намеченных при создании свободных экономических зон, ставит под риск их последующую деятельность. Эта ситуация объясняется тем, что в некоторых свободных экономических зонах из общего числа резидентов более 70% приостановили свою экономическую деятельность, а другие резиденты ограничились лишь осуществлением вспомогательной деятельности.
•  Отсутствие некоторых инструментов (кодирование по типу налоговых льгот) для полного, точного, оперативного выявления объема предоставленных налоговых льгот обусловило необеспечение в полном объеме сумм налоговых льгот, подлежащих отражению в отчетности перед Государственной налоговой службой.
• Незнание налоговыми органами фактической численности бенефициаров налоговых льгот ограничивает получение точной и полной информацией по типам налоговых льгот и обуславливает недостатки в оценке полученного эффекта в результате предоставления налоговых льгот.
• Главная государственная налоговая инспекция не обеспечила полноту отчетности по предоставленным налоговым льготам на финансовые услуги, которые в 2015 году составили 2192,2 млн. леев.
• Необеспечение оперативного вмешательства налоговых органов в случае, когда некоторые бенефициары воспользовались нерегламентировано налоговыми льготами  на сумму 0,5 млн. леев.
• Контроли ex-post, проведенные налоговыми и таможенными органами, не дают дополнительной гарантии/обеспечения надлежащего выполнения условий налогоплательщиками - бенефициарами налоговых и таможенных льгот. Проведение аудита после таможенного оформления, с опозданием в 3-4 года после импорта и распределения товаров в качестве гуманитарной помощи, не обеспечивает релевантность и результативность этих мер.

 
Цель II: Была достигнута намеченная цель/результат от предоставления ряда налоговых и таможенных льгот?

•  Информация, представленная экономическими агентами-импортерами долгосрочных материальных активов, предназначенных для включения в уставный капитал, не отражает реальную ситуацию их надлежащего использования.
•  Отсутствие исчерпывающих положений в нормативной базе о документах, которых должны представлять бенефициары (экономические агенты) для подтверждения использования материальных активов в заявленных целях, обусловили невладение Таможенной службой данными о состоянии этих активов, а также об объеме продукции, услуг и или выполненных работ.

 
Доходы государства[1] представляют собой финансовые средства, утвержденные к поступлению/поступающие в бюджет, за исключением средств, относящихся к операциям с финансовыми активами и обязательствами бюджета.
 Налоговые и таможенные льготы –это „сумма налога или сбора, невзысканная в бюджет”[2] . Целью налоговых и таможенных льгот является поддержка определенной группы налогоплательщиков или определенного вида деятельности, и представляют собой отступление от системы налогов и государственных сборов, уменьшающее реальные доходы, уплаченные в бюджет. В аудируемом периоде налоговые и таможенные льготы имели значительное влияние на доходы государства, составив более трети национального публичного бюджета.
Хотя в Республике Молдова система налоговых и таможенных льгот не определяется каким-то нормативным актом, аудиторская группа составила схему взаимодействия учреждений, участвующих в процессе администрирования налоговых и таможенных льгот. Таким образом, учреждениями, участвующими в системе налоговых и таможенных льгот, являются:

• Министерство финансов, которое, исходя из основных полномочий, установленных законодательством, в качестве учреждения, которое разрабатывает и обеспечивает внедрение налогово – бюджетной политики, осуществляет методическое руководство деятельностью Государственной налоговой службы и Таможенной службы по администрированию налоговых и таможенных льгот, без вмешательства в их деятельность;
• Министерство экономики, которое, в качестве центрального публичного органа, уполномочено проводить экономическую политику государства, давать заключение и представлять в установленном порядке предложения о формировании и исполнении государственного бюджета, разрабатывать и выдвигать предложения по изменению системы налогообложения и др;
• Государственная налоговая служба, которая в качестве централизованной системы налоговых органов осуществляет полномочия по налоговому администрированию;
• Таможенная служба, которая в качестве специализированного публичного органа осуществляет руководство таможенного администрирования;
• Совет по конкуренции, который в качестве национального органа по конкуренции наделен функциями по авторизации, мониторингу и отчетности государственной помощи, составной частью которой являются также налоговые и таможенные льготы.

Другие государственные учреждения, которые участвуют в процессе администрирования налоговых льгот: Национальная касса социального страхования, Национальная компания медицинского страхования, органы местного публичного управления, которые в качестве автономных публичных органов управляют, соответственно, системой государственного социального страхования, государственной системой медицинского страхования, а также доходами бюджетов административно-территориальных единиц Республики Молдова.
В качестве участников системы налоговых и таможенных льгот являются бенефициары, которыми могут быть любое независимое физическое или юридическое лицо, занимающееся экономической деятельностью, которая заключается в предоставлении товаров или услуг на рынке, и получающее государственную помощь (налоговые и таможенные льготы)[3]. Синтез налоговых и таможенных льгот представлены в Таблицах №1, №2, №3, №4 из Приложения №1 к настоящему Отчету.

 
Счетная палата, на основании законного мандата, предусмотренного ст.28 и ст.31 (1) a) Закона о Счетной палате №261-XVI от 05.12.2008[4] и в соответствии с Программой аудиторской деятельности Счетной палаты на 2016 год[5], провела аудит соответствия, ассоциированный с аудитом эффективности системы налоговых и таможенных льгот. Также аудиторская миссия была инициирована и проведена в соответствии с Постановлением Счетной палаты №44 20.11.2015 об утверждении Отчета аудита эффективности системы администрирования публичных доходов, в котором были констатированы и выявлены некоторые проблемы и недостатки в администрировании налоговых и таможенных льгот.
Аудиторская миссия была запланирована и реализована в соответствии со Стандартами аудита, применяемыми Счетной палатой[6], и передовыми практиками в области аудита соответствия, ассоциированного с аудитом эффективности.
Таким образом, подход аудита был ориентирован на функциональность систем контроля и мониторинга некоторых видов налоговых и таможенных льгот главных учреждений, отвечающих за их управление.
В целях получения релевантных и разумных доказательств, подтверждающих выводы и достоверность констатаций из Отчета аудита, были применены и использованы различные процедуры и методы аудита, в том числе:

•  рассмотрение и анализ отчетов, представленных Министерством финансов, Министерством экономики, Таможенной службой, Государственной налоговой службой, Советом по конкуренции касающихся объема/стоимости предоставленных налоговых и таможенных льгот;
•  проверка некоторых операций импорта: долгосрочных материальных активов, используемых непосредственно в производстве продукции, оказании услуг и/или выполнении работ, предназначенные для включения в уставный капитал; товаров, декларированных в качестве гуманитарной помощи; товаров, помещенных под таможенный режим магазина duty-free; товаров, ввозимых на таможенную территорию страны экономическими агентами из восточных районов Республики Молдова;
•  проверка ситуаций, связанных с администрированием сниженных ставок налога на добавленную стоимость, относящихся к продукции растениеводства и садоводства в натуральном виде и продукции животноводства в натуральном виде, живом и убойном весе, произведенной, импортированной и/или поставляемой на территорию Республики Молдова; сахара из сахарной свеклы, а также с освобождением от налога на добавленную стоимость на финансовые услуги;
•  сопоставление данных о налоговых и таможенных льготах из различных источников для выявления несоответствий в отраженных данных;
•  анализ некоторых оценок налоговых и таможенных льгот, а также базы их обоснования;
•  определение, если налоговые и таможенные проверки обеспечивают гарантию выполнения условий для предоставления налоговых и таможенных льгот и др.

Сегмент налоговых и таможенных льгот, подвергнутый аудиторской проверке, представлен в Таблице №5 из Приложения №1 к настоящему Отчету. 
Счетная палата считает, что результаты аудита системы налоговых и таможенных льгот являются релевантными для:

• Парламента и Правительства Республики Молдова, в целях информирования о фактическом состоянии системы администрирования отдельных видов налоговых и таможенных льгот, предоставляемых государством;
•  Министерства финансов, Министерства экономики и Совета по конкуренции в целях проведения объективного анализа совокупности аспектов и действий, касающихся области налоговых и таможенных льгот в Республике Молдова, разработки и выдвижения предложений по вопросам планирования расходов на налоговые и таможенные льготы в бюджете;
•  Государственной налоговой службы и Таможенной службы, в целях выявления проблем, несоответствий, недостатков, уязвимостей и формулирования рекомендаций по повышению уровня соответствия и эффективности деятельности в данной области.

 
Цель аудита состояла в оценке соответствия администрирования отдельных видов налоговых и таможенных льгот в Республике Молдова, а также в определении основных проблем, связанных с этой системой.
Основная цель аудита состояла в оценке того, если созданные механизмы для мониторинга утверждения, применения и отчетности влияния налоговых и таможенных льгот являются функциональными.
Для достижения основной цели аудита, а также исходя из выявленных проблем, были определены следующие конкретные вопросы аудита:
I. Инструменты, которыми располагают органы, вовлеченные в администрирование налоговых и таможенных льгот, являются функциональным и эффективным?
II. Была достигнута намеченная цель/воздействие от некоторых налоговых и таможенных льгот?
   
Критерии аудита и их источники
Критериями аудита послужили технические задания, применяемые для последовательной и обоснованной оценки или измерения конкретной цели аудиторской миссии.
Таким образом, в целях обеспечения эффективного и надлежащего аудита, применяемые критерии аудита были установлены из следующих источников:

• законодательство, регламентирующее налоговые и таможенные льготы;
• нормативные документы, гиды, положения о контрольной деятельности в рамках публичных органов с правом администрирования налоговых и таможенных льгот;
• документы отчетности, передовые практики других государств в области налоговых и таможенных льгот и др.

 
Сфера аудита
Аудиторские мероприятия были направлены на оценку порядка администрирования отдельных видов налоговых и таможенных льгот их главными администраторами. Для подтверждения констатаций и выводов, аудит был проведен в Главной государственной налоговой инспекции, Таможенной службе, с накоплением аудиторских доказательств в Министерстве финансов, Министерстве экономики, Совете по конкуренции, и, в случае необходимости, были запрошены подтверждения от некоторых бенефициаров.
По запросу аудиторской группы о проведении последующих проверок/после таможенного оформления Таможенной службой у некоторых экономических агентов, с участием членов аудиторской группы, это было невозможно, поскольку, согласно мотивации субъекта, такого рода проверки подпадают под действие моратория, установленного Законом №18 от 04.03.2016 „О моратории на государственные проверки”. Таким образом, установленные моратории ограничивают деятельность по мониторингу налоговых и таможенных льгот и „стимулируют” экономических агентов, которые не соблюдают законодательство в этой области.
 
Результаты и выводы аудита были переданы должностным лицам в рамках Министерства финансов, Министерства экономики, Налоговой службы, Таможенной службы, Совета по конкуренции, с которыми были обсуждены констатации и возможные решения для улучшения ситуации, в целях формулирования соответствующих рекомендаций аудита.

Цель I: Инструменты, которыми располагают органы управления, участвующие в администрировании налоговых и таможенных льгот, являются функциональными и эффективными?

3.1.1. Ситуация в целом по объему налоговых и таможенных льгот, свидетельствует о их значительной доле в Валовом Внутреннем Продукте и способствуют увеличению доходов национального публичного бюджета.

В соответствии с положениями законодательства[7] налоговые льготы представляют собой элементы, которые учитываются при оценке объекта налогообложения, определении размера налога (пошлины) или сбора, а также при их взимании, в виде: (i) частичного или полного освобождения от налогов или сборов; (ii) частичного или полного освобождения от уплаты налогов или пошлин; (iii) снижения ставки налогов (пошлин) или сборов; (iv) уменьшения объекта налогообложения; (v) отсрочки уплаты налогов (пошлин) или сборов; (vi) рассрочки погашения налогового обязательства.
Ответственность за мониторинг налоговых и таможенных льгот возлагается на Министерство финансов, посредством Государственной налоговой службы и Таможенной службы, Министерство экономики, а также на Совет по конкуренции.
  Анализ данных, отраженных главными администраторами - Таможенной службой и Государственной налоговой службой относительно примерного объема налоговых и таможенных льгот по видам налогов и сборов, свидетельствуют о их внушительном удельном весе в Валовом Внутреннем Продукте и составляют более трети доходов, поступивших в национальный публичный бюджет.
Синтез объема налоговых и таможенных льгот за период 2011-2015 годов, как удельный вес в Валовом Внутреннем Продукте и в доходах национального публичного бюджета представлен в Таблице №1.
Таблица №1

 Источник: Информация, представленная Министерству финансов Главной государственной налоговой инспекцией и Таможенной службой.
*Доходы НПБ включают в себя только сборы, налоги и взносы, без грантов, трансфертов и санкций.
** Доходы государственного бюджета и административно-территориальных единиц включают в себя только сборы, налоги и взносы, без грантов, трансфертов и санкций.
 
Анализ данных показывает, что налоговые и таможенные льготы за последние 5 лет имели тенденцию неравномерного роста. Так, в период 2011-2013 годов налоговые и таможенные льготы имели тенденцию к снижению примерно на 43,7 %, с 12107,8 млн. леев в 2011 году до 8426,7 млн. леев в 2013 году. Ситуация изменилась в сторону существенного увеличения льгот, которые в 2014 году составили 10988,1 млн.леев, что на 30,3% или 2561,4 млн.леев больше по сравнению с 2013 годом. Аналогично, в 2015 году, налоговые и таможенные льготы составили около 14783,1 млн.леев, увеличившись на 34,5%, или на 3795 млн.леев по сравнению с 2014 годом. 
Проведенный аудитом анализ показывает, что удельный вес налоговых и таможенных льгот в Валовом Внутреннем Продукте за 2011-2015 годы варьировал от 15,8% до 12,1% в 2015 году.
За указанный период налоговые и таможенные льготы занимали значительный удельный вес в государственном бюджете и в бюджетах административно-территориальных единиц, который зарегистрировал неравномерную динамику с 61,9% в 2011 году до 50,9% в 2015 году.
Анализ аудита в разрезе главных администраторов налоговых и таможенных льгот показывает, что удельный вес льгот, администрируемых Таможенной службой за аудируемый период, в общем объеме налоговых и таможенных льгот составил около 52,9%, варьируя от 3375,3 млн. леев в 2011 году до 7871,2 млн.леев в 2015 году. Также отмечается, что начиная с 2014 года льготы, администрируемые Налоговой службой, имели тенденцию роста с 4954,0 млн.леев до 6965,9 млн.леев в 2015 году.
За отчетный период численный анализ по видам налоговых и таможенных льгот установил рост с 87 видов в 2011 году до 105 видов в 2015 году, некоторые из них были утверждены с 1997 года (около 47 видов) и не были пересмотрены на протяжении всего периода их применения.
В результате проведения аудиторских мероприятий были выявлены многочисленные проблемные аспекты, которые будут отмечены в дальнейшем.

3.1.2. На процесс планирования и утверждения налоговых и таможенных льгот отрицательно влияет отсутствие нормативных положений.

Министерство финансов, исходя из основных полномочий, установленных законодательством, в качестве учреждения, которое разрабатывает и обеспечивает внедрение налогово – бюджетной политики, осуществляет методическое руководство деятельностью Государственной налоговой службы и Таможенной службы по администрированию налоговых и таможенных льгот, без вмешательства в их деятельность.
В настоящее время Министерство финансов ежегодно составляет формуляры по синтезу налоговых и таможенных льгот по каждому виду налогов и сборов за предыдущий период отчетного периода. Кроме того, направляется запрос в адрес Главной государственной налоговой инспекции и Таможенной службы, с приложением разработанных формуляров для заполнения затрат на налоговые и таможенные льготы за предыдущий период. Данные, представленные Главной государственной налоговой инспекцией и Таможенной службой формируют базу для оценки налоговых льгот, которая обосновывает предложения Министерства финансов об утверждении налоговых и таможенных льгот. В этом контексте аудитом установлено, что процесс, связанный с этапом их обоснования и планирования, не описан.
На основании информации, представленной администраторами налоговых и таможенных льгот, Министерство финансов разрабатывает синтез налоговых и таможенных льгот по видам налогов и сборов, а также их стоимость в динамике за последние 2 года. Согласно объяснениям Министерства финансов, упомянутый выше синтез позволяет анализировать налоговые и таможенные льготы только на уровне их общей стоимости, рассчитать отклонения по сравнению с предыдущим годом, определить, в некоторых случаях, основные факторы, которые обусловили это отклонение, рассчитать влияние льгот на Валовой Внутренний Продукт.
Аудиторская проверка в отношении планирования налоговых и таможенных льгот показала, что Министерство финансов, являясь ответственным за разработку и обеспечение реализации налогово- бюджетной политики, не располагает методологической базой (в том числе институционального характера), которая устанавливала бы порядок планирования и утверждения налоговых и таможенных льгот в соответствии с лучшими практиками.
Анализ аудита относительно наличия подтверждений или обоснований потребностей для предоставления налоговых и таможенных льгот показал, что на этапе разработки мероприятий по налоговой и таможенной политики, как составной части Бюджетного прогноза на среднесрочный период, в большинстве случаев отсутствует проверка, обоснование или наличие какого-либо экономического анализа о необходимости введения, повторного введения или сохранения налоговых и таможенных льгот.
Так, из 105 видов налоговых и таможенных льгот, примерно для 50 типов, которые были утверждены в 1997 году, в Министерстве финансов отсутствует их обоснование и подтверждение, которые легли в основу утверждения и предоставления налоговых и таможенных льгот, а также их сохранения в течение длительного времени.
По мнению аудита, для обеспечения надлежащего управления государством налоговыми/таможенными льготами, должны быть выработаны критерии, которые бы регламентировали: i) основание и обоснование заявления о предоставлении налоговых льгот; ii) базу расчета процентных ставок налоговых/таможенных льгот; iii) оценку стоимости затрат и ожидаемого воздействия/эффекта в результате их предоставления; iv) оценку потери доходов от налогов и сборов за период предоставления налоговых/таможенных льгот, а также в перспективе.
Кроме того, относительно процесса планирования и утверждения налоговых и таможенных льгот были проанализированы аспекты, касающиеся обязанностей Совета по конкуренции.
Согласно законодательству[8], начиная с 16.08.2013 Совет по конкуренции является органом, наделенным полномочиями по сертификации, мониторингу и отчетности о государственной помощи, составной частью которой являются и некоторые виды налоговых и таможенных льгот. В соответствии с требованиями законодательства, о любом намерении предоставить государственную помощь или изменить существующую помощь, на основании проекта юридического акта должен быть уведомлен Совет по конкуренции.
Аудиторская проверка соответствия применения положений законодательства[9], предусматривающих, что любые намерения государства предоставить или изменить существующую помощь на основании проекта юридического акта должен быть уведомлен Совет по конкуренции, показывает, что результаты уведомлений с запросом о предоставлении налоговых и таможенных льгот (государственной помощи) не отражены в Отчетах о государственной помощи, предоставляемой в Республике Молдова в период 2011-2013 годов. Согласно объяснениям субъекта, все налоговые и таможенные льготы, предоставленные до вступления в силу Закона №139 от 15.06.2012 года, классифицируются как существующая государственная помощь, а отчеты, представленные поставщиком, послужили основанием для инвентаризации государственной помощи. Вместе с тем, в Отчет о государственной помощи, предоставляемой в Республике Молдова в 2014 году, были отмечены только 2 уведомления о предоставлении налоговых и таможенных льгот.
Согласно законодательной базе[10], Совет по конкуренции выносит заключения по проектам законодательных и нормативных актов, которые могут иметь антиконкурентный эффект, в том числе тех, которые касаются сферы государственной помощи (налоговых и таможенных льгот). Так, Совет по конкуренции начиная с 2014 года направляет в Министерство финансов уведомления о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты, касающиеся реализации налогово-бюджетной политики, с представлением, только в некоторых случаях, определенных предложений, которые могут иметь антиконкурентный эффект.
В результате изучения внутренней нормативной базы администраторов налоговых и таможенных льгот (Министерства экономики, Главной государственной налоговой инспекции, Таможенной службы), а также консолидации результатов опроса, аудит отмечает отсутствие конкретных положений, устанавливающих обязанности учреждений, участвующих в процессе планирования и утверждения налоговых и таможенных льгот, которые имеют значительное влияние на доходы национального публичного бюджета, однако выпадают из бюджетного процесса.
 
3.1.3 Неравномерное и несоотетствующее управление процессом исполнения налоговых и таможенных льгот на уровне публичных органов обусловлено нерегламентированием этого процесса.
 

3.1.3.1. Мониторинг Министерством финансов налоговых и таможенных льгот на этапе исполнения

Согласно нормативной базе[11], Министерство финансов ответственно за: (i) выявление и систематизацию положительных и отрицательных последствий каждой задачи налоговой и таможенной политики на среднесрочный период; (ii) оценку налогового, экономического и социального эффекта каждой задачи налоговой и таможенной политики; (iii) выбор методов и методологии оценки влияния изменения налоговой и таможенной политики на доходы бюджета, налогоплательщиков, а также населения; (iv) анализ, обобщение и мониторинг эволюции налоговых льгот по прямым и косвенным налогам, таможенных льгот, тарифных преференций в динамике, с составлением и представлением соответствующих исследований и сведений.
Проверки аудита относительно этих положений свидетельствуют о том, что в период 2011-2015 годов Министерство финансов не обеспечило выполнение в полном объеме указанных требований.
Оценка предоставленных налоговых и таможенных льгот была проведена министерством только при обобщении и систематизации информации/отчетов на уровне затрат на них.
Вместе с тем, аудиторская проверка соответствия и полноты данных, отраженных Министерством финансов по налогу на добавленную стоимость выявила разницу в сумме около 5762,8 млн.леев по сравнению с данными, отраженными администраторами налоговых и таможенных льгот. Таким образом, на основании сопоставления информации, представленной Таможенной службой (4385,4 млн. леев) и Налоговой службой (6587,2 млн.леев), налоговые и таможенные льготы по налогу на добавленную стоимость были отражены в сумме 10671,8 млн.леев, а по данным, представленным по этому разделу Министерством финансов, было отражено только 4909,0 млн.леев. Анализ аудита показывает, что эта разница была обусловлена неотражением всех видов налоговых и таможенных льгот Министерством финансов, которые, однако, были отражены вышеуказанными администраторами.
 

1. Мониторинг Таможенной службой налоговых и таможенных льгот на этапе исполнения 

Налоговые и таможенные льготы, администрируемые Таможенной службой, представляют собой сумму налога или сбора, непоступающую в бюджет, предоставленные в соответствии с положениями Налогового кодекса, Таможенного кодекса, Закона о таможенном тарифе, положениями Соглашений и Меморандумов, одной из сторон которых является Республика Молдова, других законодательно-нормативных актов. В случае, когда товары размещены в свободное обращение с предоставлением налоговых и таможенных льгот с учетом их конечного назначения, товары остаются под таможенным надзором^[12].
        Таможенная служба, как орган по таможенному и налоговому администрированию, согласно законодательству[13], наделена: полномочиями по обеспечению соблюдения таможенного и налогового законодательства; участвует в разработке мер экономической политики в отношении товаров, перемещаемых через таможенную границу, и реализует эти меры; осуществляет и совершенствует таможенный контроль и таможенное оформление, создает условия, способствующие ускорению товарооборота через таможенную границу; содействует и участвует в разработке таможенной статистики внешней торговли и специальной таможенной статистики и др.
Ежегодно Таможенная служба представляет в Министерство финансов Отчет о стоимости налоговых и таможенных льгот по каждому виду налогов и сборов, предоставленных на право экспорта/импорта.
Анализ удельного веса льгот, администрируемых Таможенной службой, в общем объеме доходов, собираемых таможенными органами, показывает, что они зарегистрировали динамичный рост с 28,4% в 2011 году до 49,8% в 2015 году. Динамика удельного веса налоговых и таможенных льгот, администрируемых Таможенной службой, представлена в Таблице №2.
Таблица №2
(млн. леев)

Источник: Информация, представленная Таможенной службой за 2011-2015 годы.
*Доходы, собранные Таможенной службой, не включают в себя штрафы и санкции.
 
Анализ данных из таблицы показывает, что темп роста доходов, собранных Таможенной службой начиная с 2013 года, зарегистрировал отрицательное колебание с 15,8% в 2013 году до 2,6% в 2015 году. По сравнению с темпами роста поступивших доходов, налоговые и таможенные льготы зарегистрировали положительный темп роста с 16,2% или 3922,2 млн.леев в 2012 году до 29,6% или 7817,2 млн.леев в 2015 году.
Факторный анализ темпов роста налоговых и таможенных льгот на импорт был обусловлен: i) увеличением акцизов на подакцизные товары; ii) повторным введением льгот на импорт товаров, предназначенных для включения в уставный капитал; iii) расширением зон/территорий деятельности магазинов duty-free, обусловленное изменениями в законодательной базе; iv) введением льгот, применяемых при декларировании и таможенном оформлении товаров, ввезенных на таможенную территорию Республики Молдова экономическими агентами из восточных районов Республики Молдова; v) увеличением объема товаров, ввозимых в качестве гуманитарной помощи и т.д.
Анализ данных, представленных Таможенной службой, показывает, что объем предоставленных льгот в совокупности за 2011-2015 годы составил 26497,9 млн.леев. Синтез налоговых и таможенных льгот в динамике по видам налогов приведен в Таблице №3.
Таблица №3
(млн. леев)

   Источник:  Отчеты о расходах на налоговые и таможенные льготы за 2011-2015 годы.                                                                                                       
     
Наибольший удельный вес в 56,2% в общем объеме предоставленных льгот составляет налог на добавленную стоимость (4395,0 млн.леев), затем следует таможенная пошлина - 30,1%, что составляет 2351,6 млн. леев и акцизы с удельным весом в 13,7%, или 1042,8 млн.леев.
Аудиторская проверка соответствия предоставления налоговых и таможенных льгот установила следующее:
    
  На правильность применения налоговых и таможенных льгот на материальные активы, предназначенные для включения в уставный капитал, и эффективность обеспечения таможенного надзора влияют существующие проблемы и недостатки в этом процессе.
Согласно законодательной базе[14], долгосрочные материальные активы, используемые непосредственно при производстве продукции, оказании услуг и/или выполнении работ, предназначенные для включения в уставный капитал в порядке и в сроки, предусмотренные законодательством, освобождаются от таможенной пошлины.
Вместе с тем, в соответствии с Налоговым кодексом[15], долгосрочные материальные активы, используемые непосредственно при производстве продукции, оказании услуг и/или выполнении работ, предназначенные для включения в уставный капитал в порядке и в сроки, предусмотренные законодательством, освобождаются от налога на добавленную стоимость.
Аудиторский анализ отчетных данных за 2011-2015 годы показывает, что в условиях отмеченного выше льготного режима были импортированы долгосрочные материальные активы, предназначенные для включения в уставный капитал, на общую сумму 3502,6 млн. леев, одновременно объем предоставленных льгот на эти категории товаров составили - 789,7 млн.леев. Стоимость льгот, предоставляемых государством экономическим агентам-импортерам долгосрочных материальных активов, и администрируемых Таможенной службой, представлена в Таблице №4. 
                                                                                                               Таблица №4
                                                                                                                      (млн. леев)

  Источник: Статистические отчеты из Информационной системы Таможенной службы за 2011-2015 годы.
Наибольший удельный вес в общем объеме предоставленных льгот составляет налог на добавленную стоимость - 92,8% или 732,9 млн.леев, за ним следует таможенная пошлина – 7,1%, или 56,8 млн. леев.
Сравнение показателей, отраженных в отчетности за 2011-2015 годы, указывает на тенденцию сокращения предоставленных льгот для включения материальных активов в уставный капитал с 225,0 млн.леев в 2011 году до 157,9 млн.леев в 2015 году. Снижение объема данного вида услуг в 2012 году по сравнению с 2011 годом связано с изменениями, внесенными в законодательство[16], согласно которым данное положение было исключено. 
Впоследствии, в рамках внедрения Закона №324 от 23.12.2013[17] вновь были введены налоговые льготы на долгосрочные материальные активы, используемые непосредственно в производстве продукции, при оказании услуг и/или выполнении работ, предназначенные для включения в уставный капитал в порядке и в сроки, предусмотренные законодательством. Согласно мотивации Министерства финансов, данная норма была вновь введена в целях „мобилизации дополнительных финансовых средств предприятий, занимающихся предпринимательской деятельностью, развития материально-технической базы компаний и внедрения лучших технологий, содействующих инвестиционному климату”.
Оценка процесса предоставления налоговых и таможенных льгот на материальные активы, предназначенные для включения в уставный капитал была проведена путем выборочного тестирования 81 операции экономических агентов, которые в период 2014-2015 годов декларировали материальные активы, предназначенные для включения в уставный капитал, на таможнях: Леушень, Бендер и Кишинэу, в результате которого были установлены многочисленные проблемы и недостатки, а именно:

• Меры, предпринятые органами Таможенной службы, не обеспечили мониторинг долгосрочных материальных активов, находящихся под таможенным надзором.

Хотя согласно законодательной[18] и нормативной базам[19], для получения налоговых и таможенных льгот необходимо соответствовать кумулятивно следующим условиям, проведенное аудитом тестирование установило:

• во всех проверяемых случаях долгосрочные материальные активы, заявленные на таможнях, были предназначены для включения в уставный капитал;
• из 81 проверенных случаев, органы Таможенной службы не обеспечили проверку соблюдения бенефициарами условия, что долгосрочные материальные активы должны быть использованы непосредственно в производстве продукции, оказании услуг и/или выполнении работ;
• согласно законодательным положениям „долгосрочные материальные активы не будут проданы, сданы в аренду, имущественный наем, узуфрукт, операционный или финансовый лизинг на протяжении 3 лет со дня утверждения соответствующей таможенной декларации или выдачи налоговой накладной”. Проверки аудита по этому разделу выявили, что органы Таможенной службы в период с 01.01.2014 по 01.06.2016 не провели сверку с бенефициарами льгот (освобождений) в случае ввоза долгосрочных материальных активов, используемых непосредственно при производстве продукции, оказании услуг и/или выполнении работ, предназначенных для включения в уставный капитал, в целях подтверждения того, что эти материальные активы не были проданы, переданы в аренду, внаем и т.д.

• Таможенные органы не во всех случаях проверяли соответствие источника приобретения долгосрочных материальных активов, предназначенных для включения в уставный капитал.

Налоговые льготы согласно нормативной базе[20] применяются в отношении долгосрочных материальных активов, используемых непосредственно при производстве продукции, оказании услуг и/или выполнении работ, предназначенных для включения в уставный капитал, с соблюдением соответствия источника их приобретения.
Так, проверки аудита по данному аспекту показали, что:

• соответствие соблюдения этих условий было обеспечено в 60 из 81 проверенного случая;
• вместе с тем, вопреки требованиям законодательства, аудитом выявлены следующие несоответствия:

1. в 12 случаях (14,8%) не указано четко из какого источника были приобретены долгосрочные материальные активы, предназначенные для включения в уставный капитал (ТБ Кишинэу - 2 случая; ТБ Леушень - 4 случая; ТБ Бендер - 6 случаев);
2. в 6 случаях (7,4%), в качестве подтверждения источника приобретения был приложен бухгалтерский баланс налогоплательщика за 2008 год, хотя приобретение долгосрочных материальных активов было проведено в 2014 и 2015 годах (ТБ Бендер);
3.  долгосрочные материальные активы в 4 случаях (5,0%), были приобретены за счет денежных займов (ТБ Бендер - 3 случая и ТБ Кишинэу-1 случай);
4. не было обеспечено ТБ Кишинэу (2 случая) и ТБ Бендер (1 случай) представление решения учредителя об увеличении уставного капитала экономическими агентами, бенефициарами льгот.

• Невыполнение добровольно некоторыми бенефициарами требований нормативной базы

Для обеспечения таможенного надзора[21] физические и юридические лица, которые воспользовались благоприятными тарифными условиями путем применения налоговых и таможенных льгот при импорте товаров, в зависимости от их конечного назначения, уведомляют в обязательном порядке таможенные органы, предоставившие им данные льготы, о соблюдении условий использования указанных товаров.
Так, в результате аудиторской проверки было установлено, что:

• согласно предусмотренным требованиям[22], вышеуказанное уведомление должно осуществляться в обязательном порядке каждое полугодие, представлением заказным письмом заверенных (подписью и печатью экономического агента) копий бухгалтерских документов, подтверждающих или опровергающих соблюдение условий использования данных материальных активов, и должно продолжаться до завершения таможенного надзора. Аудит отмечает, что из 81 протестированного случая, в 39 случаях или 48,1% налогоплательщики не выполнили эти требования и не представили в обязательном порядке информацию о выполнении условий использования долгосрочных материальных активов, внесенных в уставный капитал;
• в 25 случаях, или 30,9% от общего объема протестированных операций, не было обеспечено представление заявления-обязательства налогоплательщиками на момент декларирования товаров с использованием налоговых и таможенных льгот.

• Применяемые меры по таможенному надзору не обеспечили соблюдение положений законодательства бенефициарами налоговых и таможенных льгот.

В целях осуществления таможенного надзора[23], Таможенная служба издала Приказ №457 от 19.11.2015 „Об утверждении Методологических норм по реализации таможенного надзора в соответствии с п. 50¹  Постановления Правительства №1140 от 02.11.2005 и ст.35 Таможенного кодекса”.
Аудит, в результате изучения и анализа информации о результатах проведения мер по таможенному контролю, представленной Таможенной службой (Управлением последующего контроля), отмечает: 

• тенденцию роста нарушений правовых норм 380 налогоплательщиками за I и II полугодие 2015 года, по сравнению с 139 налогоплательщиками во II полугодии 2014 года, из общего числа налогоплательщиков (519), обусловленных несоблюдением требований /обязательств, которые предусматривают представление каждое полугодие обязательной информации о соблюдении условий использования материальных активов, предназначенных для включения в уставный капитал;

• хотя согласно п.9 c) того же приказа в случае, когда налогоплательщики, получающие таможенные и налоговые льготы, не выполнили добровольно требования законодательства о представлении отчетности по указанным ситуациям, Таможенная служба (Управление последующего контроля) должна была принять меры по их информированию путем письменного уведомления налогоплательщиков. Таким образом, эти заключения были направлены начиная с 18 января 2016 года, то есть на два месяца позже со дня издания Приказа №457 от 19.11.2015.

Ситуация о результатах таможенного надзора в разрезе таможенных бюро представлена на Рисунке №1.
Рисунок №1

• : Информация, представленная Таможенной службой (Управление последующего контроля) за 2014-2015 годы.

                  
В результате аудиторских анализов и проверок были выявлены следующие несоответствия:

• необеспечение уведомления Таможенной службой всех налогоплательщиков, которые не выполнили добровольно указанные требования. Таким образом, были направлены только 326 уведомлений, что составляет 62,8% из общего числа 519 налогоплательщиков, которые должны были быть уведомлены, а остальные 193 налогоплательщиков не были уведомлены;
• соблюдение на низком уровне налогоплательщиками требования о представлении раз в полугодие информации о соблюдении условий использования материальных активов, предназначенных для включения в уставный капитал, в результате уведомлений, полученных от Таможенной службы;

Таким образом, представление информации варьирует от 35,5% за I полугодие 2014 года от общего числа налогоплательщиков, которых должны были информировать таможенные органы, и, соответственно, 51,4% за I полугодие 2015 года и 13,4% за II полугодие 2015 года;

• самый низкий уровень таможенного надзора по части долгосрочных материальных активов, предназначенных для включения в уставный капитал, отмечается в таможенных бюро Бэлць, Кахул, Леушень, Кишинэу и Унгень.

Аудит отмечает наличие серьезной проблемы, связанной с количеством уведомлений, возвращенных почтовыми отделениями, которое составляет 15,6% от общего количества уведомлений, отправленных Таможенной службой, были выявлены предпосылки риска несоблюдения бенефициарами положений нормативной базы, а также использования долгосрочных материальных активов в иных целях, чем те, для которых они были импортированы.
 

• Занижение таможенной стоимости материальных активов, предназначенных для внесения в уставный капитал, влияет на соответствие объема предоставленных налоговых льгот 

           В ходе аудиторской проверки было установлено, что один налогоплательщик 31.12.2014 задекларировал на таможне Кишинэу 2 автотранспортных средства (трактора) - тягачи с полуприцепами и 3 самосвальные полуприцепы на общую сумму 0,2 млн. леев, предназначенные для внесения в уставный капитал в качестве вклада учредителя. По расчетам оценщика стоимости вклада в натуре в уставный капитал, стоимость этих транспортных средств составляет 0,7 млн.леев. Решением о регистрации изменений, касающихся увеличения уставного капитала от 30.12.2014, в деле №1006606006137 Территориальное бюро Орхей Государственной регистрационной палаты увеличило уставный капитал на оценочную стоимость оценщика – 0,7 млн.леев.
Однако, должностные лица таможенных органов, в нарушение требований Постановления Правительства №145 от 26.02.2014, утвердили операции по импорту указанных транспортных средств в сумме на 0,5 млн.леев меньше оцененной стоимости и внесенной в уставный капитал налогоплательщика.
Аналогично, в случае другого налогоплательщика, который 07.08.2014 задекларировал материальные активы, предназначенные для внесения в уставный капитал  на сумму 0,8 млн. леев, сотрудники Таможенного бюро Кишинэу, в нарушение установленных положений, утвердили эту операцию в сумме на 0,6 млн.леев меньше, чем стоимость оборудования, внесенного в уставный капитал и оцененного оценщиком.
Другая ситуация, установленная аудитом, свидетельствует о том, что таможенные органы позволили внесение имущества в уставный капитал с применением налоговых льгот на сумму около 0,3 млн.леев, в нарушение требований законодательства[24].
В результате этих действий со стороны сотрудников Таможенного бюро Кишинэу, в 3 случаях была занижена стоимость ввозимого товара на сумму 1,0 млн.леев и, соответственно, искажена стоимость начисленных налоговых льгот, которая, согласно нормативной базе, определяется исходя из таможенной стоимости материальных активов.
 

• Нормативная база не обеспечивает четкую классификацию долгосрочных материальных активов, предназначенных для включения в уставный капитал по категориям основных средств, в соответствии с осуществляемым видом деятельности.  

В этом контексте, проверки аудита установили нерегламентирование категорий основных средств, которые могут быть внесены в уставный капитал на льготных условиях, а также отсутствие последовательной связи с осуществляемым видом деятельности. Так,

•  один налогоплательщик в 2015 году ввез различные металлические и пластмассовые стеллажи, манекены, мешки (пакеты) и пр. Тем более, что осуществляемая им деятельность является строго коммерческой и не соответствует критериям, установленным законодательством, а именно: производство продукции, оказание услуг и/или выполнение работ;
•  другой налогоплательщик импортировал крупный рогатый скот, породистых маточных телок;
• в целях внесения в уставный капитал, один налогоплательщик импортировал аппараты для приготовления кофе и чая;
•  аналогично, один бенефициар налоговых и таможенных льгот при импорте долгосрочных материальных активов задекларировал внесение в уставный капитал кассовых аппаратов-терминалов для приема платежей;
•  нерегламентирование категорий основных средств в соответствии с осуществляемым видом деятельности обусловило импорт материальных активов (игровой техники с экраном, игровой техники: рулетки автоматической „karma 5” и др.), в период 2012, 2014, 2015 годов налогоплательщиками, осуществляющими предпринимательскую деятельность в сфере азартных игр, на общую сумму 15,6 млн.леев. Таким образом, эти налогоплательщики получили налоговые и таможенные льготы по налогу на добавленную стоимость в сумме около 3,1 млн.леев и по таможенной пошлине в сумме около 2,4 млн.леев.

• Меры, предпринятые Управлением последующего контроля, указывают на наличие некоторых резервов по их применению.

Проверки аудита результатов деятельности последующего контроля, осуществляемого Таможенной службой (Управлением последующего контроля), путем проведения мероприятий аудита после таможенного оформления и повторной проверки таможенных деклараций о предоставлении льгот на материальные активы, предназначенные для включения в уставный капитал за 2012-2015 годы, показали тенденцию уменьшения количества проведенных проверок, сумм пересчитанных таможенных платежей, объема начисленных пеней за задержку и, соответственно, объема полученных средств. Данная ситуация представлена на Рисунке №2.
 
Рисунок №2

Источник: Информация, представленная Таможенной службой за 2012-2014 годы.
Таким образом, проведенный аудитом анализ свидетельствует о том, что:
i) количество проведенных проверок уменьшилось с 103 проверок в 2012 году до 69 проверок в 2015 году;
ii) объем начисленных таможенных пошлин уменьшился с 48,4 млн.леев в 2012 году до 8,1млн.леев в 2015 году;
iii) сумма начисленных пеней за просрочку снизилась с 20,2 млн.леев в 2012 году до 2,0 млн. леев в 2015 году;
iv) поступившие средства в результате произведенных начислений являются незначительными, и варьируют от 5,6 млн.леев в 2012 году до 2,2 млн.леев в 2015 году.
Недопоступление в полном объеме пересчитанных сумм обусловит формирование и рост задолженности налогоплательщиков перед Таможенной службой. Эта ситуация указывает на наличие существенных резервов в деятельности таможенного надзора в отношении материальных активов, импортируемых с назначением включения в уставный капитал, которые пользовались налоговыми и таможенными льготами.
 
    Республика Молдова - „райский край” для магазинов duty-free
 
Магазин duty-free, согласно законодательству[25] представляет собой реализацию товаров под таможенным надзором без применения мер экономической политики в специально оборудованных для этого местах, расположенных в международных аэропортах, на борту самолетов или в международных пунктах пропуска через государственную границу, а также в местах, предусмотренных ст.97 (1)^[26] того же Кодекса и является магазином duty-free для обслуживания дипломатического корпуса.
В контексте этих законодательных положений, при реализации товаров через магазины duty-free предоставляются льготы по уплате импортных пошлин (налогов и сборов), за исключением таможенных процедур.
Констатации аудита показывают, что в период 2011-2015 годов объем налоговых и таможенных льгот, предоставленных магазинам duty-free, составил 2801,3 млн.леев. Синтез налоговых и таможенных льгот, по типу льгот, предоставляемых магазинам duty-free за 2011-2015 годы представлены в Таблице №5.      
Таблица №5 
(млн. леев)

Источник: Информация, представленная Таможенной службой за 2011-2015 годы, посредством магазинов duty-free.
 
Налоговые и таможенные льготы, исполненные за 2015 год посредством магазинов duty-free, по сравнению с 2011 годом выросли почти в 3,7 раза (с 244,6 млн.леев в 2011 году до 904,2 млн.леев в 2015 году). Наибольший удельный вес 59,4% в общем объеме исполненных льгот составляют акцизы, которые в 2015 году увеличились на 149,4 млн.леев по сравнению с предыдущим годом.
Кроме того, удельный вес льгот по налогу на добавленную стоимость составляет 30,4%, и за 2015 год зарегистрировал самый высокий уровень роста на 91,3 млн.леев по сравнению с 2014 годом.
Отмечается рост в 3,9 раза, или на 66,3 млн.леев льгот, предоставленных по таможенной пошлине в 2015 году.
Перечисленные выше ситуации обусловлены повышением акцизов на крепкие спиртные напитки в среднем на 6,4%, на сигареты с фильтром на около 33,0%, а также ростом объемов продаж, осуществляемых посредством магазинов duty-free в результате расширения их сети.
Согласно регулирующей базе[27] Таможенная служба определяет таможенные бюро, в зоне деятельности которых должны осуществлять свою деятельность магазины duty-free.
По запросу аудиторской группы, Таможенная службы неоднократно представила сведения с неполными данными, касающиеся: i) количества магазинов duty-free, ii) их владельцев и iii) таможенных бюро, в чей компетенции находится надзор за магазинами duty-free.
Согласно представленной информации, в настоящее время под таможенным надзором находятся 23 магазина duty-free, из которых: а) на выезде из страны -19 магазинов, b) на въезде в страну – 3 магазины и c) 1 магазин - для обслуживания дипломатического корпуса. Схематично их расположение представлено на Рисунке №1 из Приложения №2 к настоящему Отчету.
Согласно статистическим отчетам Таможенной службы, объем товаров, размещенных в магазинах duty-free в период 2011-2015 годов, зарегистрировал рост с 334,8 млн.леев в 2011 году до 1025,0 млн. леев. Вместе с тем, стоимость товаров, реализованных через магазины duty-free за этот же период возросла с 191,3 млн.леев в 2011 году до 594,9 млн.леев в 2015 году. Ситуация представлена на Рисунке №3.                                                          
 Рисунок №3
(млн. леев)

Источник: Информация из Информационной системы Таможенной службы за 2011-2015 годы.
 
Анализ данных из Информационной системы Таможенной службы свидетельствует о том, что наибольший удельный вес в объеме товаров, реализованных через магазины duty-free, составляют продажи, реализованные на выезде из страны, которые в 2015 году составили 74,6%; при въезде в страну – 13,9%; на территории, временно неконтролируемой конституционными властями (Приднестровье) -7,3% и для дипломатического корпуса – 4,2%.
Отмечается, что деятельность магазинов duty-free в Республике Молдова обеспечивается 5 экономическими агентами[28].
 

• Усиленный рост стоимости налоговых и таможенных льгот по магазинам duty-free обусловлен расширением их сети.

Изменения и дополнения, внесенные в Таможенный кодекс^[29], позволили, начиная с 13.01.2012, размещение магазинов duty-free до пункта паспортного контроля, в зоне въезда на территорию Республики Молдова. Подобная ситуация не встречается в практике европейских стран. Хотя законодательная норма вступила в силу с января 2012 года, продажи через магазины duty-free, расположенные при въезде в страну, были зарегистрированы в 2011 году в сумме 2,8 млн.леев и в 2012 году в объеме 2,1 млн.леев, а в 2015 году составили 81,5 млн.леев.
Аудиторская группа рассмотрела большое число источников информации, практики других стран относительно описанной ситуации. Так, согласно источнику[30] „Европейский союз не позволяет размещение магазинов duty-free в зоне прибытия в страну. В случае, когда некоторые аэропорты в ЕС продают товары по прибытии в зоне получения багажа, охарактеризованные как „duty-free”, эти товары включают в себя полностью все сборы по продаже, а скидка предоставляется только на некоторые местные налоги”.
В результате проверки аудита на месте, совместно с сотрудниками Таможенной службы, магазина duty-free, расположенного в таможенном бюро Леушень при въезде в страну, было установлено, что он не располагает пространством для хранения товаров на таможне, где пассажиры могли бы разместить товар до их возвращения в страну прибытия. 
Исходя из вышеизложенного, согласие на размещение магазинов duty-free в зоне въезда на территорию Республики Молдова представляет собой законное положение об освобождении от уплаты налогов. Такая ситуация  допускается на европейском уровне только законодательством Республики Молдова, которое, по мнению аудита, обуславливает нарушение принципа справедливого налогообложения. Таким образом, хотя не существует разницы между торговой деятельностью в магазинах внутри государства и в магазинах duty-free при въезде в страну, единственное отличие заключается в разнообразии пошлин и налогов, которыми облагается их деятельность. Следовательно, магазины duty-free не платят никаких налогов и сборов, а магазины, расположенные на территории Республики Молдова, оплачивают весь спектр налогов и сборов, установленных налоговым и таможенным законодательством.
По устному запросу аудиторской группы, адресованному Министерству финансов и Таможенной службе о представлении заключений о дополнении Таможенного кодекса ст.95¹ (1¹) и ст. 97¹, Министерство финансов представило только исполнение предложений Правительства Республики Молдова о внесении дополнений в Таможенный кодекс ст.97¹.
Проверки, проведенные аудитом относительно деятельности таможенных бюро (Кэушень, Аэропорт, Леушень, Паланка и Тудора), в целях обеспечения контроля деятельности по реализации товаров в режиме duty-free на пунктах перехода государственной границы, выявили, что:

• прибытие и выбытие товаров на конец дня, регламентировано регистрируются в журнале учета товаров, помещенных в таможенное назначение магазина duty-free;
• в нарушение предусмотренных требований, регистры учета товаров, помещенных в таможенное назначение магазина duty-free не были заверены начальниками таможенных бюро, печатью таможенных бюро на таможенном пункте Тудора и в одном из трех магазинов duty-free на таможенном пункте Леушень;
• регистр контрольно-кассовых машин с фискальной памятью не подписан (перерегистрирован) Государственной налоговой службой. Согласно объяснениям администраторов магазинов duty-free, эта ситуация обусловлена распоряжением начальника Главной государственной налоговой инспекции письмом №26-11/2-15-159-1551 от 27.02.2015, в котором было отмечено, что „начиная с 2015 года налогоплательщики обязаны легализовать регистры контрольно-кассовых машин только при регистрации контрольно-кассовых машин. Соответственно, открытые впоследствии регистры будут считаться как продление легализованных регистров при регистрации контрольно-кассовых машин и не будут легализованы дополнительно Государственной налоговой службой”. Аудит отмечает, что распоряжение из указанного письма противоречит требованиям, предусмотренным п.8 (b) Постановления Правительства №474 от 28.04.1998 „О применении контрольно-кассовых машин с фискальной памятью при расчетах наличными”.

Примечание: В ходе аудита, в результате констатаций аудиторской группы в присутствии сотрудников таможенных органов, Регистры учета товаров, помещенных в таможенное назначение магазина duty-free, на таможенных постах Тудора и Леушень были приведены в соответствие с требованиями действующих нормативных актов.
 

• Легализация деятельности магазинов duty-free в районах временно неконтролируемых конституционными властями 

          
Дополнения, внесенные в Таможенный кодекс[31], определили открытие магазинов duty-free на территории, временно не контролируемой конституционными властями (Приднестровье). Согласно объяснениям Министерства финансов, такое изменение в проект закона о налогово- бюджетной политике на 2015 год было внесено по просьбе многочисленных экономических агентов из Приднестровья, и призвано регулировать контроль торговой деятельности duty-free в международных пропускных пунктах государственной границы с Украиной на территории, временно не контролируемой конституционными властями Республики Молдова. В то же время за счет применения этой меры деятельность экономических агентов Приднестровья будет включена в пространство национального регулирования. В отличие от магазинов duty-free, которые расположены в районах, контролируемых конституционными властями Республики Молдова, магазины duty-free в Приднестровье не оплачивают даже таможенные процедуры.
Однако, в результате изучения и анализа аудиторской группой информации из различных источников, было установлено, что магазины duty-free в Приднестровье были открыты до внесения изменений в Таможенный кодекс Республики Молдова. В этом контексте отмечается, что по состоянию на 25.06.2016 на территории, временно не контролируемой конституционными властями, согласно Списку обладателей лицензии в Приднестровье действовало 9 магазинов duty-free, из которых: 8 в международных пунктах пересечения молдавско-украинской границы Первомайск – Кучурган (открыт в апреле 2014 года), Хрустовая (Каменка), Броштяны (Рыбница-Слободка), Воронково (Сорока), Новые Гояны (Дубэсарь) и 1 открыт на пропускном пункте на мосту Дубэсарь, между правым и левым берегами Днестра (в феврале 2015 года). Такая ситуация не вписывается в положения ст. 97¹ (1) Таможенного кодекса, и не является международным пунктом пропуска через государственную границу, и представлена на снимках ниже:

Источник:https://www.google.md/search?q=%D0%BC%D0%B0%D0%B3%D0%B0%D0%B7%D0%B8%D0%BD+%D0%B4%D1%8C%D1%8E%D1%82%D0%B8+%D1%84%D1%80%D0%B8+%D0%B2+%D0%B4%D1%83%D0%B1%D0%BE%D1%81%D1%81%D0%B0%D1%80%D0%B0%D1%85&biw=1920&bih=973&source=lnms&tbm=isch&sa=X&ved=0ahUKEwib0M22yuvNAhUkJpoKHcflAZ8Q_AUIBigB#imgrc=_
Следует отметить, что информация, представленная Таможенной службой, не включает этот магазин duty-free.
Вместе с тем отмечается, что Таможенная служба не выдала заключения в соответствии с нормативной базой[32], которые необходимы для получения лицензии от Лицензионной палаты юридическими лицами, для открытия магазинов duty-free и реализации товаров в режиме duty-free в указанных пунктах пропуска через государственную границу.
           Одновременно отмечается, что таможенный надзор и таможенный контроль товаров, предназначенных для реализации через магазины duty-free, находящихся на территории временно неконтролируемой конституционными властями, обеспечивается только посредством документального контроля. В качестве исключения от положений Таможенного кодекса, утверждение таможенной декларации реэкспорта (товары, продаваемые через магазины duty-free, находящиеся на территории временно неконтролируемой конституционными властями) осуществляется без приложения подтверждающих документов (налоговой квитанции или счет-фактуры). Эти положения изначально ограничивают надзор и контроль, осуществляемый таможенными органами, за деятельностью магазинов duty-free, действующих на упомянутой территории.
 
  Льготы, применяемые при декларировании и таможенном оформлении ввезенных товаров на таможенную территорию страны экономическими агентами из восточных районов Республики Молдова, при условии, что товары останутся на территории неконтролируемой конституционными властями.
В целях борьбы с контрабандой, предотвращения нарушений таможенных правил, контроля и выявления в надлежащем порядке внешнеэкономических операций, а также для проведения таможенной политики, скоординированной с международными обязательствами, Правительство Республики Молдова путем принятия нормативных актов[33] решило, что начиная с 2014 года экономические агенты из восточной части республики, зарегистрированные в Государственной регистрационной палате, могут осуществлять импорт товаров в зависимости от требуемого таможенного режима, без взимания таможенных пошлин и платежей за загрязнение окружающей среды при условии, что эти товары останутся на территории, не контролируемой конституционными властями.
Анализ данных из Информационной системы Таможенной службы указывает на рост объема ввозимых товаров на территорию, не контролируемую конституционными властями в 3,4 раза, который на конец 2015 года составил в целом 3971,2 млн.леев.
Динамика объема импортируемых товаров и предоставленных налоговых и таможенных льгот по этому разделу, представлена на Рисунке №4.
 
 
Рисунок №4

Источник: Налоговые и таможенные льготы при импорте, за агентом, за 2014-2015 годы.
 
Анализ данных свидетельствует о том, что, параллельно с увеличением объема ввозимых товаров увеличился и объем налоговых и таможенных льгот, в 4,1 раза. Эта ситуация обусловлена объемами подакцизных товаров импортируемых в эту зону, а также изменениями, внесенными в законодательство о неуплате налога на таможенные процедуры. Таким образом, после введения этих изменений экономические агенты, расположенные на территории не контролируемой конституционными властями получили льготу в виде неуплаты пошлины за таможенные процедуры в период 2014-2015 годов на общую сумму около 18,5 млн.леев.
Кроме того, анализ данных из Информационной системы Таможенной службы свидетельствует о том, что в 2015 году около 48% от общего объема таможенных льгот по указанному тарифному режиму были предоставлены для следующих видов товаров:
а) табачные изделия, в объеме 185,2 млн.леев, импортируемые примерно 7 налогоплательщиками, получившими льготы в сумме - 360,5 млн.леев;
б) нефтепродукты, импортируемые примерно 15 экономическими агентами, стоимостью 247,6 млн. леев, с применением льгот на общую сумму 215,7 млн. леев;
c) алкогольные напитки стоимостью 33,7 млн.леев, импортируемые примерно 9 экономическими агентами, общая сумма предоставленных льгот - 196,6 млн.леев.
Одновременно, анализ аудита показывает, что хотя налоговые льготы были ориентированы на экономических агентов - производителей, только около 21 экономических агентов (производителей) получили в 2015 году такого рода налоговые и таможенные льготы на ввоз товаров и грузов на сумму 259,2 млн. леев, что составляет лишь 16% от общего объема в размере 1606,0 млн. леев льгот, предоставленных предприятиям на территории левобережья Днестра.
Обобщая вышесказанное, аудит отмечает, что в отсутствие адекватного контроля, сохраняется риск того, что товары ввозимые под этот льготный режим останутся на территории Республики Молдова без уплаты всех таможенных платежей, что, соответственно, приведет к невзиманию доходов в бюджет (налог на добавленную стоимость, акцизы, таможенная пошлина и таможенные процедуры).
 
  Несоответствия при проверке гуманитарной помощи
Согласно законодательству, гуманитарной помощью[34] является: адресная бесплатная помощь в виде товаров, безвозвратной финансовой помощи, добровольных пожертвований, в виде выполнения работ, оказания услуг, предоставляемая по гуманным мотивам иностранными донорами пользователям гуманитарной помощи в Республике Молдова в связи с их социальной незащищенностью, материальной необеспеченностью, трудным финансовым положением, в связи с возникновением чрезвычайных ситуаций, в частности вооруженных конфликтов, стихийных бедствий, аварий, эпидемий, эпизоотий, экологических, техногенных и других катастроф, создающих угрозу для жизни людей и их здоровья, или в связи с тяжелой болезнью конкретных физических лиц.  
 
Проверками аудита установлено, что в 2015 году этим льготным режимом пользовались 170 налогоплательщиков, общая сумма льгот составила 57,8 млн.леев. Анализ динамики оценочной стоимости налоговых и таможенных льгот по части гуманитарной помощи, в количественном и стоимостном отношении, представлен на Рисунке №5.
Рисунок №5

Источник: Информация, представленная Таможенной службой за 2012-2015 годы.
 
Анализ данных из диаграммы показывает, что в 2014 году предоставленные налоговые и таможенные льготы на товары, ввозимые в качестве гуманитарной помощи, составили 70,6 млн.леев, и зарегистрировали самый высокий рост на 22,1 млн.леев, или на 45,5% по сравнению с 2013 годом и на 12,8 млн.леев по сравнению с 2015 годом, задекларированные 176 юридическими лицами, с незначительным колебанием за указанный период. Снижение таможенных льгот на гуманитарную помощь в 2015 году было обусловлено и снижением, в некоторых случаях, таможенной стоимости товаров (транспортных средств и др.). 
 

• Проверка соответствия выполнения положений нормативно-законодательной базы при применении льготного режима „гуманитарной помощи” выявила наличие ряда недостатков

Хотя согласно законодательной[35] и нормативной[36] базе, для применения налоговых льгот и обеспечения таможенного надзора товаров, задекларированных как гуманитарная помощь, проведенное тестирование по выборке из 29 операций экономических агентов-бенефициаров налоговых и таможенных льгот, проверенных на таможенных бюро Бендер и Кишинэу, показало:

• Несоблюдение требований в отношении данных и информации, которые в обязательном порядке должны быть внесены в таможенную декларацию

           Так, провероками установлено, что в некоторых случаях не были описаны отдельные элементы, необходимые для идентификации ввозимых товаров, достаточно точными названиями, что позволило бы их немедленную и точную идентификацию и классификацию согласно п.22 С) Приказа №346 от 24.12.2009 Таможенной службы „Об утверждении Технических норм о порядке печати, использования и заполнения таможенной декларации”.
В этой связи, в результате анализа таможенных деклараций было установлено необеспечение таможенными органами правильного заполнения достаточно точными данными и информацией, в целях идентификации и классификации товаров, ввозимых юридическим лицом на общую сумму 63,0 тыс. евро. Аналогичная ситуация несоблюдения требований об обязательной регистрации данных и информации в таможенной декларации (в 3 случаях на сумму более 129 тыс. евро) была установлена и у другого бенефициара этого льготного режима.

• Несоблюдение таможенными органами, в некоторых случаях, процесса проведения документального контроля по детальной проверке таможенной декларации.

           Аудит отмечает, что в случае импорта, проведенного одной ассоциацией, ответственные должностные лица таможенных органов не обеспечили соблюдение требований п.19 Приказа №480 от 18.12.2006 „Об утверждении Методологии обработки таможенной декларации”, путем детальной проверки правильности заполнения таможенной декларации. Таким образом, хотя импортер указал в графе 31 таможенной декларации, что объектом импорта являются „чистящие средства и стиральные препараты, предназначенные для розничной продажи (жидкие средства для мытья посуды Somat Expert line, в объеме 1140 штук на сумму около 248,4 тыс. леев)”, в то же время таможенный орган утвердил эту декларацию под таможенную процедуру „гуманитарной помощи”, с применением таможенных льгот.
 
В отсутствие плана распределения гуманитарной помощи, тот же импортер - ассоциация импортировал, в качестве гуманитарной помощи, различные музыкальные инструменты (скрипки, гитары, аккордеон, орган и др.) на общую сумму 1013,2 тыс. леев, а другой бенефициар льготного режима импортировал товары на сумму 684,2 тыс. леев. Таможенный орган не проверил и не обеспечил наличие всех актов/документов, которые позволяют получить разрешение на прием гуманитарной помощи.
Аудит отмечает наличие ситуации, когда товары, декларированные в качестве гуманитарной помощи, не соответствуют критериям, установленным нормативным актом[37] , которые принимаются в случае: социальной незащищенности, материальной необеспеченности, трудного финансового положения, возникновения чрезвычайных ситуаций, в частности вооруженных конфликтов, стихийных бедствий, аварий, эпидемий, эпизоотий, экологических, техногенных и других катастроф, создающих угрозу для жизни людей и их здоровья, или в связи с тяжелой болезнью конкретных физических лиц. Таким образом, одно юридическое лицо импортировало гранитные камни для строительства в количестве около 29 тонн, на сумму около 106,0 тыс. долларов США, декларированные в качестве гуманитарной помощи, а также различные товары (гранит, мебель из дерева, пиломатериалы, двери, окна, тюки сена и др.) на сумму около 2,2 млн.леев, для нужд монастыря.
Другая ситуация была выявлена у фонда, который импортировал, помимо товаров в качестве гуманитарной помощи, и товары, которые были предназначены для личного пользования (санитарную керамику: биде, поршни, унитазы и др.), что противоречит понятию гуманитарной помощи, которая предусматривает, что получатель гуманитарной помощи являются малообеспеченные слои населения[38].                 

• Необеспечение последующего мониторинга транспортных средств утвержденных в качестве гуманитарной помощи.

При рассмотрении информации в системе AYSICUDA было установлено, что в 2014 году было импортировано 196 транспортных средств, из которых 76,0% приходится на некоторые публичные учреждения, а именно: Министерство просвещения (99 единиц), автобаза Аппарата Правительства (15 единиц), Государственная канцелярия (35 единиц). В 2015 году было импортировано 28 единиц транспорта.
Аудиторская группа провела проверку и сопоставление информации по 14 транспортным единицам из общего количества автомобилей, ввозимых в качестве гуманитарной помощи другими юридическими лицами, за исключением публичных учреждений. В результате этих процедур было установлено, что: общественная организация импортировала в 2014 году в качестве гуманитарной помощи автомобиль модели BMW X5 (год выпуска 2008) с декларированием таможенной стоимости в сумме всего лишь 5,0 тыс. евро.
Просмотр аудиторской группой 23.05.2016 информации на веб-странице www.mobile.de  о цене автомобиля с теми же параметрами показывает, что цена такого автомобиля составляет 24,0 тыс. евро, с разницей примерно 19,0 тыс. евро. Эта ситуация привела к занижению таможенной стоимости импортируемых транспортных средств. Вместе с тем, в результате проверки Регистра движимого имущества было установлено, что этот автомобиль, подаренный безвозмездно в благотворительных целях, не зарегистрирован за ассоциацией, а за физическим лицом.
 Другой фонд в 2014 году импортировал 2 автомобиля модели Ford Fusion 2007 и Opel Meriva 2008 года, с декларированием таможенной стоимости 0,9 тыс. евро и, соответственно, 1,5 тыс. евро. Сопоставление декларированной стоимости этих автомобилей с данными на странице www.mobile.de показало, что в настоящее время такие автомобили можно приобрести по цене минимум 2,4 тыс. евро и, соответственно, 2,7 тыс. евро. В этих обстоятельствах, существует возможность занижения стоимости ввозимого товара и, соответственно, суммы начисленных налоговых льгот, которая в соответствии с нормативно-законодательной базой определяется исходя из таможенной стоимости импортируемых товаров. Указанные случаи возникли из-за нормативной базы, которая не предусматривает, что транспортные средства ввозимые под льготный режим гуманитарной помощи должны быть оценены с составлением отчета об оценке, что обеспечило бы для таможенных органов правильную оценку таможенной стоимости транспортных средств.
Проверками аудита была установлена ситуация, при которой общественная организация намеревалась импортировать автомобиль марки Mitsubishi под льготный режим гуманитарной помощи, исходя из заключения Министерства труда, социальной защиты и семьи №14/344 от 14.07.2014. В то же время, этот автомобиль не мог въехать в страну, поскольку год производства был более 10 лет, и тогда, путем принятия отдельного законодательного акта[39], ассоциации было разрешено в виде исключения импортировать этот автомобиль, предоставленный безвозмездно.
По мнению аудиторской группы, это схема выборочного ввоза в страну без уплаты таможенных пошлин автомобилей, которые имеют срок выпуска более 10 лет.
            

• Принятие с опозданием, таможенными органами, мер по надзору за гуманитарной помощью, а также низкий уровень добровольного соблюдения налогоплательщиками условий использования товаров, ввозимых в качестве гуманитарной помощи, классифицирует эту область как рискованную.

Согласно действующей нормативной базе[40] начиная с 29.08.2014 – „физические и юридические лица, которые пользовались благоприятными тарифными условиями путем применения таможенных и налоговых льгот при импорте товаров в зависимости от их конечного назначения обязаны раз в полугодие информировать в обязательном порядке таможенные органы, которые предоставили им указанные льготы, о соблюдении условий использования соответствующих товаров”. 
Таким образом, проведенный аудиторской группой анализ информации, представленной Таможенной службой (Управлением последующего контроля), констатировал:

•  низкий уровень соблюдения налогоплательщиками условий. Так, только 7,4% или 25 налогоплательщиков из 334, которые регламентировано должны были информировать таможенные органы об условиях использования гуманитарной помощи, представили эти сведения;
•  принятие с опозданием таможенными органами мер по отношению к налогоплательщикам, которые не подчинились законным требованиям. Таким образом, 72 налогоплательщиков были извещены (отправкой уведомлений) с опозданием более чем на год;
• неуведомление Таможенной службой всех налогоплательщиков, которые не подчинились добровольно требованиям законодательства. Так, органы Таможенной службы направили только 224 уведомлений, что составляет 71,6% от общего числа налогоплательщиков (334), которые должны были быть уведомлены;
• хотя таможенные органы предприняли меры по обеспечению добровольного выполнения налогоплательщиками условий путем их уведомления, их результаты были скромны. Таким образом, только 40% или 91 налогоплательщик отреагировал на направленные уведомления и сообщили таможенным органам о соблюдении ими условий использования соответствующих товаров;
• большое количество возврата почтовыми отделениями уведомлений налогоплательщиков, которые воспользовались благоприятным тарифным режимом (гуманитарной помощи) и не выполнили добровольно требования законодательства, составляет 10,7% от общего числа уведомлений, направленных Таможенной службой;
• непринятие таможенными органами последовательных действий, установленных п.18 d) Приказа Таможенной службы №480-от 18.12.2006, выраженное в непроверке всех документов, зарегистрированных в установленном порядке и прилагаемых к таможенной декларации, что обусловило непредставление деклараций-обязательств 11 налогоплательщиками (36,7%) из общего числа проверенных, тем самым были нарушены требования нормативной базы[41].

           При таких обстоятельствах, сфера гуманитарной помощи подвержена повышенному риску невыполнения бенефициарами требований нормативной базы, а исходя из вышеизложенного, таможенные органы должны усилить последующий контроль/аудит после таможенного оформления.
 

• Деятельность по последующему контролю/аудиту после таможенного оформления гуманитарной помощи на протяжении последних лет является неэффективной    

Согласно законодательной базе[42], последующий контроль это проверка сведений, содержащихся в таможенной декларации и сопутствующих документах, проверка наличия и подлинности документов, предусмотренных для действия определенного таможенного назначения или таможенного режима, рассмотрение бухгалтерской отчетности и всех документов и данных во всех формах, включая компьютерную, которые относятся к операциям по товарам (в случае, когда они еще могут быть идентифицированы), осмотр транспортных средств, складских помещений, или другие предшествующие или последующие коммерческие операции, связанные с этими товарами, транспортными средствами, складскими помещениями.
           Динамика результатов применения инструментов, которыми располагает Таможенная служба для мониторинга льготного режима „гуманитарной помощи”, представлена на Рисунке №6.
 
Рисунок №6                                                                                                              

Источник: Информация, представленная Таможенной службой за 2012-2015 годы.
 
Анализ представленных аудиту данных показывает тенденцию сокращения сумм, начисленных в результате последующих проверок, проведенных таможенными органами в отношении налогоплательщиков, которые воспользовались льготным режимом гуманитарной помощи с 43,7 тыс. леев в 2012 году до 2,6 тыс. леев в 2014 году леев, а в течение 2015 года и I полугодия 2016 года начисленные суммы составляют 0.
Вместе с тем аудит, анализируя незначительные суммы, доначисленные таможенными органами в результате последующих налоговых проверок, отмечает, что:

• хотя количество юридических лиц, которые ввозят товары, декларированные в качестве гуманитарной помощи растет, число последующих проверок незначительное и варьирует от 4,7% в 2013 году до 3,4% в 2014 году, однако начиная с 2015 года и до 01.07.2016 составляет 0% в отношении юридических лиц, подпадающих под таможенный надзор согласно требованиям соответствующей нормативной базы.

Согласно мотивации Управления последующего контроля Таможенной службы, непроведение последующих проверок в 2016 году обусловлено применением моратория в соответствии с Законом №18 от 04.03.2016 „О моратории на государственный контроль”.
Согласно положениям нормативных актов[43], Таможенная служба обязана представлять ежемесячно Министерству труда, социальной защиты и семьи информацию о поступающей в страну гуманитарной помощи. Начиная с 15.04.2010 Таможенная служба информирует Министерство ежеквартально, по причине изменения срока представления информации в соответствии с Постановлением Правительства №663 от 03.06.2003, с одного раза в месяц до одного раза в квартал.

• Практика проведения аудита после таможенного оформления с опозданием в 3-4 года после импорта гуманитарной помощи влияет на результативность и целесообразность этой меры

 
Аудиторская группа, в результате изучения и анализа 15 дел или 75% от общего числа дел юридических лиц-импортеров гуманитарной помощи, ввозимой на протяжении 2009-2011 годов и подвергнутой аудиту после таможенного оформления в 2014 году, отмечает нарушения, чаще всего выявляемые Управлением последующего контроля:

1. в 5 случаях юридические лица - бенефициары такого таможенного режима не декларировали все товары, ввозимые в качестве гуманитарной помощи (одежда, обувь); ii) несовпадение данных веса ввозимых задекларированных товаров примерно на 0,8 тонн (одежда, обувь и др.); iii) выявление недостачи/излишков товара (коробки с чулками, обувь, спальные мешки и др.); iv) распределение гуманитарной помощи, в некоторых случаях, вспомогательным школам, которые уже были ликвидированы; v) распределение ненужных товаров (двойные матрасы) приютам и детским домам; vi) распределение товаров (матрасы, диваны) работникам учреждений, получающих гуманитарную помощь, в некоторых случаях они регистрировались в бухгалтерском учете, а в других случаях не регистрировались; vii) предоставление товаров без того, чтобы поступали запросы от бенефициара (инвалидные коляски).

В контексте выявленных нарушений, согласно решениям таможенных органов были пересчитаны дополнительно таможенные пошлины за 2012-2014 годы в сумме 0,9 млн.леев, из которых было взыскано 0,7 млн. леев, или 77,7%. Одновременно, Таможенная служба проинформировала Министерство труда, социальной защиты и семьи о выявленных нарушениях. Ответным письмом №01-224 от 21.05.2014 Министерство проинформировало Таможенную службу о принятии необходимых мер.
        Проведенная аудиторской группой проверка тех же документов, прилагаемых дополнительно к делу о контроле после таможенного оформления, установила:

• в случае одного импортера, распределение на 344 матрасов больше, чем было импортировано и неуказание Управлением последующего контроля остатков двойных матрасов. Одновременно, анализируя импортные декларации по результатам аудита после таможенного оформления одной общественной организации отмечается, что и в дальнейшем ассоциация продолжала импортировать двойные матрасы, которые были распределены школам - приютам, без осуществления последующего мониторинга таможенными органами.

Вместе с тем отмечается, что ни один законодательно-нормативный акт не устанавливает исчерпывающе оптимальные сроки фактической проверки импортируемой гуманитарной помощи путем последующего контроля/аудита после таможенного оформления, что обуславливает выявление нарушений с опозданием в 3-5 лет и в отсутствие возможности улучшения установленной ситуации. Таким образом, проверки ex-post не обеспечивают надежную гарантию выполнения условий для применения налоговых и таможенных льгот на гуманитарную помощь. 
 
  Большинство свободных экономических зон не достигают целей, намеченных при их создании  
Зоны свободного предпринимательства[44] являются экономически обособленными, строго отграниченными по периметру частями таможенной территории Республики Молдова, на которых отечественным и иностранным инвесторам разрешены на льготных условиях виды предпринимательской деятельности в соответствии с законом.
Свободные экономические зоны создаются отдельными законами и направлены на ускорение социально-экономического развития отдельных территорий и страны в целом, путем проведения следующих мероприятий: привлечение отечественных и иностранных инвестиций; внедрение современной техники и технологий; развитие производства, ориентированного на экспорт; применение передового опыта в сфере производства и менеджмента; создание новых рабочих мест.
По данным Министерства экономики, в период 2011-2015 годов были созданы и осуществляли свою деятельность на территории Республики Молдова 7 свободных экономических зон: СЭЗ „Expo-Business-Chișinău”[45];  ЗСП „Tvardița”[46];  СЭЗ „Ungheni-Business”[47];  ЗСП „Otaci-Business”[48];  СЭЗ „Bălți”[49];  ЗСП Производственный Парк „Taraclia”[50]; ЗСП „Vulcaneș”.
В целях реализации поставленных задач, предприниматели свободных экономических зон пользуются льготными режимами для стимулирования предпринимательской деятельности. Так, по данным Таможенной службы за 2011-2015 годы резиденты свободных экономических зон пользовались следующими льготами:

• при использовании товаров, происходящих из ЗСП "Expo-Business-Chișinău", импортируемых резидентами, получающими государственные гарантии, которые предусматривают льготный таможенный и налоговый режим[51],  на общую сумму –  21,4 млн. леев;
• товары (услуги), ввозимые в зону свободного предпринимательства с остальной части таможенной территории и извне таможенной территории Республики Молдова, с территории других свободных экономических зон, товары (услуги), в том числе происходящие из свободной экономической зоны, вывозимые за пределы таможенной территории Республики Молдова и в другие свободные экономические зоны, а также товары, происходящие из свободной экономической зоны, ввозимые на остальную часть таможенной территории Республики Молдова, на общую сумму – 37,3 млн.леев;
• не облагаются акцизами подакцизные товары, ввозимые в зону свободного предпринимательства из-за пределов таможенной территории Республики Молдова, из других зон свободного предпринимательства с остальной части таможенной территории Республики Молдова, а также товары, происходящие из этой зоны и вывозимые за пределы таможенной территории Республики Молдова, на общую сумму – 4,7 млн.леев.

Анализ информации, представленной Министерством экономики о деятельности свободных экономических зон в период 2011-2015 годов, представлен в Таблице №6.
Таблица №6

Источник: Информация, представленная Министерством экономики по Отчету о деятельности Зон свободного предпринимательства Республики Молдова за 2011-2015 годы.
 
Анализ данных из таблицы свидетельствует о том, что в 2015 году привлечение инвестиций увеличилось по сравнению с 2011 годом на 85,6 млн.долларов США, объем продаж промышленной продукции, произведенной в зоне, увеличился на 2031,1 млн.леев. Экспорт промышленной продукции, произведенной в зоне в 2015 году, составил 83,3% от произведенного объема, и зарегистрировал незначительный рост по сравнению с 2011 годом, который составил 82,1%.
Кроме того, анализ представленной информации (отчетов) о деятельности свободных экономических зон свидетельствует о том, что по состоянию на 01.04.2016 число резидентов, зарегистрированных в свободных экономических зонах, составило цифру 176, из которых только 42,6% работают, а остальные (84 резидентов) прекратили свою деятельность, 3 резидента находятся в процессе несостоятельности, 14 резидентов находятся на начальном этапе деятельности, ситуация представлена в Таблице №7.
Таблица №7

Источник: Информация, представленная Министерством экономики.
 
Проведенный анализ показывает, что в свободной экономической зоне „Taraclia”, в свободной экономической зоне „Otaci-Business” деятельность предпринимателей находится на низком уровне или фактически прекращена, работает лишь по одному экономическому агенту, что не оправдывает цели их создания. В свободной экономической зоне „Vulcaneș” работают только 23% от общего числа резидентов зоны.
Анализ информации об объемах продаж соответствующих свободных экономических зон в общем объеме чистых продаж промышленной продукции показывает, что этот показатель в среднем ниже 50%. Обобщенная информация представлена в Таблице №8.
Таблица №8
(%)

Источник: Информация, представленная Министерством экономики за 2011-2015 годы.
 
Анализ данных показывает, что в СЭЗ „Otaci-Business” и СЭЗ „Taraclia” на протяжении 2013-2014 годов объем промышленного производства был нулевым, что свидетельствует о невыполнении одной из основных целей, для которых они были созданы, ограничившись только осуществлением некоторых вспомогательных видов деятельности. Таким образом, 71% от общего числа свободных экономических зон зарегистрировали тенденцию снижения объема промышленного производства.
Рассмотрение информации, представленной Таможенной службой, показывает, что свободные экономические зоны не были подвергнуты проверке (последующему контролю или аудиту после таможенного оформления) на протяжении 2011-2015 годов.
 

1. Существующие проблемы и пробелы в процессе мониторинга налоговых льгот отрицательно влияют на соответствие отчетности по ним.

Налоговый орган, в качестве органа налогового администрирования[52], уполномочен функцией по осуществлению контроля за соблюдением налогового законодательства, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в бюджет сумм налоговых обязательств. 
Ежегодно Главная государственная налоговая инспекция представляет Министерству финансов Отчет о стоимости налоговых льгот по каждому виду налогов и сборов, обобщенный на основании информации, полученной от территориальных Государственных налоговых инспекций, а также от специализированных Государственных налоговых инспекций (Главное управление администрирования крупных налогоплательщиков).
Анализ удельного веса льгот, администрируемых Налоговой службой в объеме доходов, собранных налоговыми органами, показывает, что они наметили динамичный рост с 28,4% в 2011 году до 49,8% в 2015 году, ситуация представлена в Таблице №9.
Таблица №9
(тыс. леев)

Источник: Информация, представленная Министерству финансов Главной государственной налоговой инспекцией за 2011-2015 годы.
*Доходы НПБ включают в себя только сборы, налоги, взносы и премии.
 
Данные из таблицы показывают, что темпы роста доходов, собранных Государственной налоговой службой, зарегистрировали колебание в сторону их сокращения в 2013 году на 14 п.п., затем зарегистрировали положительный тренд роста 11,9 п.п., однако не достигли темпов роста 2012 года. По сравнению с темпами роста поступивших доходов, налоговые льготы также наметили темп роста по восходящей с -17,9% в 2012 году до 40,6 % в 2015 году.
Так, согласно данным, отраженным в отчетности Главной государственной налоговой инспекцией, в период 2011-2015 годов объем предоставленных льгот составил 26497,9 млн.леев. Синтез льгот в динамике представлен в Таблице №10.
Таблица №10
(млн. леев)

   Источник: Отчеты о стоимости налоговых льгот за 2011-2015 годы.
 
В сравнение, предоставляемые налоговые льготы в 2015 году составили 6965,9 млн.леев, увеличившись на 40,6%, или на 2011,9 млн.леев по сравнению с 2014 годом, а по сравнению с 2011 годом они сократились на 1766,6 млн. леев в связи с освобождением юридических лиц от налога на доход от предпринимательской деятельности. Наибольший удельный вес в 96,3% в общем объеме предоставленных льгот приходится на налог на добавленную стоимость (6579,4 млн.леев).
Согласно Налоговому кодексу[53] устанавливаются следующие ставки налога на добавленную стоимость: стандартная ставка (20%), сниженные ставки (8%) и нулевая ставка. Анализ сниженных ставок на налог на добавленную стоимость, администрируемых Государственной налоговой службой, показывает, что они наметили разнообразные колебания, самый высокий уровень был зарегистрирован в 2012 году в размере 5589,2 млн.леев и самый низкий уровень в 2013 году в размере 1263,4 млн. леев. Ситуация по типам сниженных ставок налога на добавленную стоимость в динамике представлена в Таблице №11.
Таблица №11
(млн. леев)

Источник: Информация, представленная Главной государственной налоговой инспекцией за 2011-2015 годы.
 
Анализ данных показывает резкое сокращение налоговых льгот по сниженным ставкам налога на добавленную стоимость в 2013 году, это связано с изменениями, внесенными в законодательство[54], согласно которым была установлена стандартная ставка налога на добавленную стоимость в 20% для первичной сельхозпродукции в обмен на сниженную ставку налога на добавленную стоимость в размере 8% с прямым возмещением разницы между 20% и 8% из государственного бюджета.
Согласно объяснениям Министерства финансов данное изменение было произведено в целях избегания искажения общей системы налогообложения, упрощения налогового администрирования и поддержки сельхозпроизводителей.
Начиная с 2014 года указанные налоговые льготы регистрируют рост с 2528,9 млн.леев до 3706,3 млн. леев в 2015 году, что обусловлено восстановлением с 01.01.2014, согласно законодательной базе[55], сниженной ставки 8% вместо стандартной ставки 20% на первичную сельхозпродукцию и на сахар из сахарной свеклы, производимых и/или поставляемых на территорию Республики Молдова. Также, согласно другой мотивации Министерства финансов, данное изменение было осуществлено в целях создания благоприятного климата для дальнейшего развития сельскохозяйственных производителей, производителей сахара и конкурентоспособности их продукции.
Проверка процесса мониторинга налоговых льгот на сниженные ставки 8% на сельхозпродукцию и на сахар из сахарной свеклы, производимых и/или поставляемых на территорию Республики Молдова было осуществлено путем запроса от Территориальных государственных налоговых инспекций представить информацию об объемах предоставленных налоговых льгот и числе их бенефициаров. Сопоставление данных из Информационной системы Государственной налоговой службы и перепроверенных данных Главной государственной налоговой инспекции за 2015 год представлено в Таблице №12.
Таблица №12

Источник: Информация от территориальных Государственных налоговых инспекций, Главной государственной налоговой инспекции, из Информационной системы Государственной налоговой службы за 2015 год.
 
Согласно примененным процедурам, аудитом установлено множество проблем и недостатков в этом процессе:

• Незнание/невыявление налоговыми органами фактической численности бенефициаров налоговых льгот на сниженные ставки налога на добавленную стоимость на первичную сельхозпродукцию и на сахар из сахарной свеклы, производимых и/или поставляемых на территорию Республики Молдова.

        Так, по запросу аудиторской группы некоторые территориальные Государственные налоговые инспекции (Басарабяска, Чимишлия и др.) не смогли определить и, соответственно, сообщить точное число налогоплательщиков, которые пользуются такого рода льготами. Другие территориальные государственные налоговые инспекции (АТО Гагаузия, Анений Ной, Криулень, Рышкань, Сынджерей, Тараклия, Окница и др.) не учитывая тот факт, что в 2013 году изменениями, внесенными в Налоговый кодекс, была исключена[56] сниженная ставка на первичную сельхозпродукцию и на сахар производимый из сахарной свеклы, отразили в отчетности, что эти льготы были предоставлены 89 налогоплательщикам на общую сумму 18,9 млн.леев и 45 налогоплательщикам на общую сумму 0,7 млн. леев. Этот факт ограничивает классификацию экономических агентов на производителей и налогоплательщиков-посредников по реализации первичной сельскохозяйственной продукции и сахара из сахарной свеклы, производимых и/или поставляемых на территорию Республики Молдова. По мнению аудита, в случае, когда не предоставляется точная и полная информация по видам налогоплательщиков, невозможно оценить воздействие и полученную выгоду в целях достижения целей, для которых они были утверждены и предоставлены с целью дальнейшего развития деятельности сельскохозяйственных производителей, производителей сахара, конкурентоспособности сельскохозяйственной продукции, а также поддержания стабильных цен.

•   Главная государственная налоговая инспекция не обеспечивает точность и полноту сумм налоговых льгот по сниженным ставкам налогов на добавленную стоимость на сельхозпродукцию и на сахар из сахарной свеклы, производимых и/или поставляемых на территорию Республики Молдова.

Таким образом, по данным из Таблицы №12, в Информационной системе Государственной налоговой службы сумма налоговых льгот на сахар из сахарной свеклы, производимый и/или поставляемый на территорию Республики Молдова, которая составляют около 64,9 млн.леев, на 611,3 млн.леев меньше по сравнению с данными, представленными Министерству финансов Государственной главной налоговой инспекцией, и на 163,5 млн.леев меньше по сравнению с данными, представленными территориальными Государственными налоговыми инспекциями, которые служат основой для составления отчетных данных.
Перепроверки, проведенные Государственной налоговой инспекцией подтверждают расхождения, выявленные аудиторской группой. Таким образом, объем налоговых льгот, отраженных в 2015 году по типу налоговых льгот на первичную сельхозпродукцию и на сахар из сахарной свеклы, производимых и/или поставляемых на территорию Республики Молдова, был отражен в отчетности перед Министерством финансов в сумме почти на 585,0 млн.леев больше.
Выявленные ситуации указывают на отсутствие ряда инструментов, таких как кодирование по типам налоговых льгот, предоставленных/полученных бенефициарами с целью их ускоренного выявления, а также реальный объем/стоимость льгот, предоставленных налогоплательщикам.
    Освобождение от уплаты налога на добавленную стоимость
Согласно Налоговому кодексу[57], налог на добавленную стоимость не применяется к импорту товаров, услуг и на поставки товаров, услуг, осуществляемых субъектами налогообложения, являющихся результатом их предпринимательской деятельности в Республике Молдова.
Анализ аудита указывает на увеличение льгот по налогу на добавленную стоимость с 1167,8 млн. леев в 2011 году до 2495,3 млн.леев в 2015 году. В то же время объем льгот[58], предоставленных на жилье, землю, их аренду, право на их поставку и аренду, за исключением прав на комиссионные, связанные с такими операциями, за последние 5 лет зарегистрировал рост около 60,1% с 236,3 млн.леев в 2011 году до 379,7 млн.леев в 2015 году. Аналогично, на услуги по захоронению[59] за последние 5 лет увеличились с 0,7 млн.леев до 8,9 млн.леев в 2015 году. Налоговые органы не владеют информацией о бенефициарах этих льгот и о полученном результате/эффекте от их предоставления.

• Не были представлены существенные сведения о льготах в области финансовых услуг.

 
Проверками аудита установлено:
Их наличие и стоимость согласно данным, отраженным территориальными Государственными налоговыми инспекциями и специализированными Государственными налоговые инспекции (Главное управление администрирования крупных налогоплательщиков) в отчетности перед Главной государственной налоговой инспекцией. В 2015 году налоговые льготы на финансовые услуги, предоставленные финансовыми учреждениями, составили в целом 2192,2 млн. леев.
Отсутствие отчетности перед Министерством финансов. Хотя территориальные Государственные налоговые инспекции и специализированные Государственные налоговые инспекции (Главное управление администрирования крупных налогоплательщиков) отражают в отчетности льготы на финансовые услуги, в отчетах Главной государственной налоговой инспекцией, представляемых ежегодно в Министерство финансов, информации или данные о суммах льгот на финансовые услуги не включены.
Применение, предоставление и получение, в некоторых случаях, налоговых льгот противоречит положениям Налогового кодекса. Анализ информации, представленной Главной государственной налоговой инспекцией (Главным управление администрирования крупных налогоплательщиков) свидетельствует о том, что один экономический агент нерегламентировано получил в 2015 году налоговые льготы в виде освобождения от налога на добавленную стоимость, применяемые к книжной продукции и периодическим изданиям, а также к услугам по изданию книжной продукции и периодических изданий[60] в сумме 0,5 млн.леев. Вместе с тем отмечается, что налоговые органы не отреагировали оперативно в случае того же экономического агента, который зарегистрировал в Информационной системе Государственной налоговой службы несколько деклараций налога на добавленную стоимость за один и тот же налоговый период (февраль и август 2015 года).
 

• Налоговые проверки не дают дополнительной гарантии выполнения условий для предоставления налоговых льгот.

Органы ГНС не во всех случаях проводят мониторинг стоимости налоговых льгот, предоставленных налогоплательщикам в рамках проведения налоговых проверок. Таким образом, на протяжении 2011-2014 годов органы Государственной налоговой службы проводили налоговые проверки в некоторых коммерческих банках в период 2012-2014 годов, однако не был указан и аспект проверки правильности применения налогоплательщиками указанных льгот.
Вместе с тем, в ходе аудиторской проверки было установлено, что на 2011-2015 годы налоговые органы не запланировали и, соответственно, не проводили какие-либо тематические проверки[61], касающиеся налоговых льгот, предоставляемых в соответствии с действующими законодательными актами. Одновременно, в рамках общих налоговых проверок, в случае когда проверяется правильность предоставления/получения налоговых льгот, не систематизируются и не обобщаются результаты по отдельным разделам и, соответственно, их влияние не может быть измерено и подсчитано.
Также отмечается, что Государственная налоговая служба не располагает отдельными данными о суммах, пересчитанных и уплаченных налогоплательщиками, которые не соблюдали требования Налогового кодекса в части налоговых льгот.
Обобщая вышеизложенное, аудит отмечает, что хотя налоговые и таможенные льготы управляются, мониторизуются, контролируются несколькими органами центрального публичного управления (Министерство финансов, Министерство экономики, Государственная налоговая служба, Таможенная служба, Совет по конкуренции), данный факт не обеспечивает эффективный мониторинг данной сферы, поскольку коммуникация между этими органами является неоперативной и непоследовательной на всех этапах бюджетного процесса.
Тот факт, что все публичные учреждения, вовлеченные в процесс мониторинга налоговых и таможенных льгот, предоставляемых ежегодно государством представляют отчетность по ним, как по видам, так и в стоимостном выражении, Правительству и Парламенту, не обеспечивает обязательное отражение в отчетности эффекта (результата), полученного государством вследствие предоставления налоговых и таможенных льгот, которые на самом деле являются „налоговыми расходами”.
 

1.  Мониторинг со стороны Совета по конкуренции государственной помощи (налоговых и таможенных льгот) на этапе исполнения.

Совет по конкуренции в качестве органа, ответственного за мониторинг/проверку налоговых и таможенных льгот, определенных в качестве государственной помощи, согласно установленным процедурам должен был выявить и рассматривать дела о неправомерно предоставленных и используемых налоговых и таможенных льготах^[62], а также применить меры по их восстановлению.
 
Аудит проанализировал годовой отчет о предоставленной государственной помощи, однако не выявил в отчете Совета по конкуренции информацию о: количестве случаев оказания противозаконной помощи (налоговых и таможенных льгот); количестве случаев неправомерно предоставленной помощи; количестве случаев и объеме восстановления противозаконной и неправомерно используемой помощи бенефициарами. Учреждение обосновало это положение тем, что в период с 16.08.2013 по 31.12.2015 не были выявлены случаи противозаконной и неправомерной помощи в виде налоговых и таможенных льгот по причине того, что государственная помощь не проверялась с точки зрения налоговоых и таможенных льгот.
Вместе с тем, анализируя последний отчет о государственной помощи аудитом установлено, что Совет по конкуренции отразил сумму в 3309,9 млн.леев, тогда как согласно данным Таможенной службы за 2014 год, налоговые и таможенные льготы составили 6034,1 млн.леев, или с разницей в 2724,2 млн.леев.
Согласно объяснениям должностных лиц Совета по конкуренции, причина такой разницы в том, что не все налоговые и таможенные льготы классифицируются как государственная помощь.
Таким образом, согласно утверждениям Совета по конкуренции, представленным аудиторской группе 18.07.2016, законодательные положения[63] предусматривают, что государственная помощь-это любая мера поддержки, которая соответствует 4 условиям: i) предоставляется поставщиком из государственных ресурсов или из ресурсов административно-территориальных единиц в любой форме; ii) обеспечивает бенефициару экономическую выгоду, недостижимую в нормальных условиях рынка; iii) предоставляется выборочно; iv) искажает или может исказить конкуренцию, в остальных случаях они не квалифицируются как государственная помощь. Вместе с тем, согласно объяснениям Совета по конкуренции, налоговые и таможенные льготы, чтобы быть квалифицированы в качестве государственной помощи, должны быть предоставлены предприятию или физическому лицу, которые осуществляют экономическую деятельность. Так, согласно тем же объяснениям - меры поддержки (налоговые и таможенные льготы), отраженные Таможенной службой, бенефициаром которых является юридическое или физическое лицо, которое не осуществляет экономическую деятельность, не являются государственной помощью. Таким образом, из объяснений Совета по конкуренции следует, что налоговые и таможенные льготы, предоставленные бенефициарам и администрируемые Таможенной службой, отраженные в отчетности перед Советом, только в некоторых случаях были без аргументированного обоснования по каждому типу налоговой и таможенной льготы, и были расценены как государственная помощь.
Рассмотрение аудитом вопросов в аспекте отнесения или использования информации, представленной Налоговой службой и Таможенной службой к государственной помощи, не было установлено наличие классификатора или каких-либо положений о порядке их квалификации в качестве государственной помощи. Вместе с тем, информация используется в количественном отношении их объема, без определения процедур ответственности поставщика, следовательно, не ясна миссия Совета по конкуренции в отношении налоговых и таможенных льгот как элемента государственной помощи.
Совет по конкуренции должен составить и опубликовать в Официальном Мониторе Республики Молдова годовой Отчет о государственной помощи. Исследования, проведенные аудитом, установили, что Отчет о государственной помощи, предоставляемой в Республике Молдова за 2014 год, был опубликован 12.07.2016 на веб-сайте Совета по конкуренции. Вместе с тем, отмечается, что Отчет о государственной помощи, предоставляемой в Республике Молдова в период 2015 года, не был опубликован.
 

Цель II: Была достигнута намеченная цель/воздействие от предоставления ряда налоговых и таможенных льгот?

• Информация, представленная экономическими агентами- импортерами материальных активов, предназначенных для включения в уставный капитал, не отражает реальную ситуацию их использования.

За аудируемый период экономические агенты импортировали различные долгосрочные материальные активы для их непосредственного использования в производстве продукции, оказании услуг и/или выполнении работ, предназначенные для включения в уставный капитал на общую сумму 3502,7 млн. леев.
В результате повторного введения налоговых льгот[64] на долгосрочные материальные активы, используемые непосредственно в производстве продукции, при оказании услуг и/или выполнении работ, предназначенные для включения в уставный капитал в порядке и в сроки, предусмотренные законодательством, под таможенным надзором находится сумма в 1452,1 млн. леев. Ситуация представлена на Рисунке №7.
Рисунок №7

  Источник: Отчеты из Информационной системы таможенной службы за 2011-2015 годы.
Анализ данных показывает постоянное снижение материальных активов с 1068,0 млн.леев в 2011 году до 635,2 млн.леев в 2015 году.
Рассмотрение информации, представленной таможенным органам экономическими агентами в указанных целях, показывает, что:

• вся информация (отчеты), представленная экономическими агентами, не подтверждает тот факт, что приобретенные материальные активы используются в производстве продукции, оказании услуг и/или выполнении работ. Эта ситуация объясняется отсутствием в нормативной базе исчерпывающих положений, а именно, какие документы должны быть представлены для подтверждения/обоснования использования материальных активов в задекларированных целях, а также объема продукции, услуг и/или выполненных работ. Вместе с тем, отсутствие вышеуказанных положений ограничивает (не известен) эффект/результат, полученный экономическими агентами, бенефициарами налоговых/таможенных льгот, примененных к материальным активам, ввозимым с целью их включения в уставный капитал. Кроме того, отмечается отсутствие ряда внутренних инструментов/рычагов для проверки соблюдения целевого использования долгосрочных материальных активов, за исключением аудита после таможенного оформления, который в настоящее время из-за ограниченного числа сотрудников, не может охватить весь спектр налогоплательщиков, а также импортируемых материальных активов, к которым был применен  этот вид льгот;
• хотя некоторые налогоплательщики представляют сведения о начисленном износе долгосрочных материальных активов, однако не подтверждено, что этот износ отражается на себестоимость производимой продукции, оказываемых услуг и/или выполненных работ в процессе производства, предоставления услуг и/или выполнения работ с использованием долгосрочных материальных активов, к которым были применены льготы. Сложившаяся ситуация объясняется еще и неисполнением требований, указанных в п.2 Постановления Правительства №145 от 26.02.2014, согласно которым Министерство финансов должно было разработать Инструкцию об отнесении износа долгосрочных материальных активов на себестоимость выпускаемой продукции, оказываемых услуг и/или выполненных работ в процессе производства, предоставления услуг и/или выполнения работ, до настоящего времени она не была разработана;
• информация, представленная экономическими агентами, касающаяся соблюдения условий использования долгосрочных материальных активов, только подтверждает наличие этих активов, но не гарантирует, что соответствующие активы не сдаются в аренду, безвозмездное пользование или в других целях, кроме запрещенных Постановлением Правительства №145 от 26.02.2014;
• при интервьюировании одного налогоплательщика и проверке бухгалтерских документов, представленных дополнительно по требованию аудиторской группы,  было установлено, что налогоплательщик не был проинформирован Таможенной службой о необходимости представления бухгалтерских документов для подтверждения соблюдения условий использования указанных материальных активов. Вместе с тем, при сопоставлении учетной информации, представленной налогоплательщиком, было выявлено, что из 16 игровых аппаратов, импортируемых и включенных в уставный капитал 18.06.2015 на сумму 1333,0 тыс. леев, функционируют и оказывают услуги 15 игровых аппаратов, на которые начисляется износ, а один аппарат был законсервирован и уже год находится на складе.

Отсутствие законодательных положений, касающихся отражения в отчетности затрат и полученных результатов бенефициарами налоговых/таможенных льгот обусловило неучастие всех бенефициаров/налогоплательщиков в процессе отчетности по налоговым/таможенным льготам, предоставляемым ежегодно государством, а также о полученном результате.
 
В результате детальной проверки, проведенной по некоторым видам налоговых и таможенных льгот, было установлено отсутствие представления и/или оценки полученного эффекта от предоставления этих бюджетных льгот отдельным категориям налогоплательщиков, совокупная стоимость которых за 2011-2015 годы составила около 57361,5 млн.леев.
 

 
 
За аудируемый период налоговые и таможенные льготы, которые представляют собой сумму налогов и сборов непоступающих в национальный публичный бюджет, целью которых является поддержка определенной группы экономических агентов или вида деятельности, составили в целом около 57361,5 млн.леев. Как доля в ВВП, налоговые и таможенные льготы составляют 12,1% и, соответственно, 37,1%  в Национальном публичном бюджете, одновременно в государственном бюджете и бюджетах административно-территориальных единиц составляют 50,9%. Налоговые и таможенные льготы в 2015 году составили в целом 14783,1 млн.леев, что является самым высоким уровнем за последние 5 лет.
Одновременно аудит отмечает наличие проблемных ситуаций, которые легли в основу формулирования выводов, а именно:

1. недостатки в процессе планирования налоговых и таможенных льгот, вызванные нерегламентированием в законодательной базе порядка их планирования и утверждения в соответствии с лучшими практиками, а также неспецификацией обязанностей сторон;
2. ) публичные органы с правом администрирования налоговых и таможенных льгот не применяют в полной мере все инструменты, которыми они располагают;
3.  необеспечение проведения анализа эффекта/результата предоставления налоговых и таможенных льгот со стороны Министерства финансов, ответственного за мониторинг налоговых и таможенных льгот, который ограничивается только обобщением и систематизацией информации на уровне их стоимости;
4. несоответствие полноты отчетности Министерства финансов по налоговым и таможенным льготам, которые примерно на 5762,8 млн.леев меньше по сравнению с данными таможенных и налоговых органов, не обеспечивает достоверность и полноту данных, представленных Парламенту и гражданскому обществу, о реальной стоимости налоговых и таможенных льгот;
5. меры, применяемые Таможенной службой, не обеспечивают полностью мониторинг товаров, которые подпадают под благоприятные тарифные условия путем применения налоговых и таможенных льгот на импорт товаров, в зависимости от их конечного назначения.
6. недостатки нормативно–законодательной базы по классификации долгосрочных материальных активов, предназначенных для включения в уставный капитал, обусловили импорт и включение в уставный капитал различных товаров, которые не соответствуют критериям применения: производство продукции, оказание услуг и/или выполнение работ;
7. расширение сети магазинов duty-free путем их размещения до паспортного контроля, в зоне въезда на территорию Республики Молдова, открытие магазинов duty-free в зонах, временно неконтролируемых конституционными властями, а также открытие одного магазина duty-free между правым и левым берегами Днестра обусловило увеличение объема налоговых и таможенных льгот с 244,6 млн.леев в 2011 году до 904,2 млн.леев в 2015 году;
8. освобождение экономических агентов из восточных районов Республики Молдова от уплаты всех видов таможенных пошлин в 2015 году составило 1606,0 млн. леев. В то же время не минимизирован или не исключается риск того, что соответствующие товары могут быть ввезены обратно на территорию Республики Молдова;
9. отсутствие инструментов для полного, точного, оперативного выявления бенефициаров налоговых льгот, а также объема предоставленных льгот, обусловило неотражение Налоговой службой налоговых льгот, предоставленных на финансовые услуги в сумме 2192,2 млн. леев за 2015 год;
10. инструменты, которыми обладают Таможенная служба и Государственная налоговая служба не обеспечивают гарантию соблюдения бенефициарами условий, необходимых для получения налоговых и таможенных льгот. Проведение аудита после таможенного оформления с задержкой в 3-4 года после импорта и распределения товаров в качестве гуманитарной помощи не обеспечивает целесообразность и результативность этих мер.

 
Аудит детально оценил множество видов налоговых и таможенных льгот, а проведенные наблюдения были включены в соответствующие разделы настоящего Отчета аудита.

 
Рекомендации Министерству финансов:
 

1. Разработать нормативно – законодательную базу о порядке планирования, оценки и утверждения налоговых и таможенных льгот с установлением ответственности сторон, участвующих в процессе планирования налоговых и таможенных льгот, с учетом передовой практики.

1. Обеспечить оперативное и последовательное взаимодействие в процессе систематизации налоговых и таможенных льгот, отраженных в отчетности Государственной налоговой службы и Таможенной службы.

 
Рекомендации руководству Министерства экономики:
 

1. Укрепить контроль и анализ деятельности свободных экономических зон с точки зрения достижения целей, установленных законодательством.

 
 
Рекомендации руководству Министерства финансов, совместно с Министерством экономики:
 

1. Разработать план действий по инвентаризации/пересмотру всех видов существующих налоговых и таможенных льгот, категорий/областей бенефициаров налоговых и таможенных льгот, а также по определению воздействия/результата, полученного от предоставленния льгот.

1. Разработать критерии для обоснования и аргументирования предоставления налоговых и таможенных льгот, базу для расчета процентных ставок на налоговые и таможенные льготы, оценку потерь доходов от налогов и сборов в период предоставления налоговых и таможенных льгот, а также в будущем.

 
 
Рекомендации руководству Министерства финансов, совместно с Министерством экономики и Советом по конкуренции:
 

1. Пересмотреть возможность квалификации налоговых и таможенных льгот, которые подпадают под действие положений о государственной помощи.

 
Рекомендации руководству Таможенной службы:
 

1. Обеспечить правильную оценку/измерение таможенной стоимости товаров, ввозимых под льготные режимы.

1. Обеспечить таможенный надзор всех товаров, которые подпадают под благоприятные тарифные условия путем применения налоговых и таможенных льгот при импорте товаров, в зависимости от их конечного назначения.
2. Установить оптимальные условия фактической проверки товара, ввозимого в качестве гуманитарной помощи и долгосрочных материальных активов, предназначенных для включения в уставный капитал.

 
Рекомендации руководству Главной государственной налоговой инспекции:
 

1. Установить кодировку налоговых льгот, которая обеспечила бы полноту и достоверность отражения в отчетности всех видов налоговых льгот на всех уровнях (бенефициаров, территориальных государственных налоговых инспекций, Государственной налоговой инспекции и Министерства финансов).

 
Рекомендации руководству Таможенной службы и Государственной налоговой службы:
 

1. Повысить эффективность имеющихся инструментов, а также усилить налоговый контроль, последующий контроль и аудит после таможенного оформления в целях оперативного выявления случаев несоблюдения бенефициарами налоговых и таможенных льгот законодательно-нормативной базы.

 
Руководитель аудиторской группы:
Начальник управления в рамках I Главного
управления, публичный аудитор                           Татьяна Каражелясков
Члены аудиторской группы:
Главный государственный контролер,
публичный аудитор                                                         Николае Фурника
 
Главный государственный контролер                          Виорел Пантелей
 
Ответственный за аудит:
Начальник I Главного управления,
(Аудит государственного бюджета и имущества),
публичный аудитор                                                      Наталия Трофим 

ПРИЛОЖЕНИЯ